Ключевым понятием теории социальной работы, характеризующим систему мер по решению проблем общества и человека, оказанию социальной помощи и поддержки клиенту социальных служб, является категория «социальная защита населения».
Социальная защита населения в широком смысле слова - это совокупность социально-экономических мероприятий, проводимых государством и обществом и обеспечивающих предоставление оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей, поддержание жизнеобеспечения и деятельного существования личности и социальной группы, совокупность мер, преодолевающих последствия ситуаций риска в жизни граждан, комплекс мер по обеспечению гарантированного государством минимального уровня материальной поддержки социально уязвимых слоев населения в период экономических преобразований и связанного с этим снижения уровня жизни (62.С.92).
Социальная защита - функция государства и общества по обеспечению человека потенциальными жизненными благами, в соответствии с его неотъемлемыми и целесообразными, с позиции развития личности, социальными правами - на труд, на социальное и материальное обеспечение семьи, на жизненный уровень, необходимый для поддержания его здоровья и благосостояния и т.д. Следовательно, она определяется как предмет идеологии и социальной политики государства и область его практической деятельности.
Задание
Дайте определение предписанному и приобретенному статусам, основываясь на знаниях, полученных при изучении социологии.
Объективной чертой любого общества является социальное неравенство, которое характеризуется неодинаковым доступом граждан к социально значимым благам, таким как деньги, власть, образование, престиж. Государство должно вести поиск оптимального уровня, регулировать неравенство, разрабатывая и применяя специальные механизмы. Таким путем в системе социальной защиты можно устранять и минимизировать влияние тех причин социального неравенства, которые оцениваются как несправедливые. Это большинство первичных (предписанных) причин, связанных с национальностью, полом, социальным происхождением человека и т.д., и часть вторичных (приобретенных) - материальное положение, семейный статус индивида и т.п. При этом, однако, важно не спровоцировать развитие социального иждивенчества (75. С.224).
В определении сущности социальной защиты значительное внимание уделяется социальной поддержке активности, инициативы граждан. Она осуществляется в отношении трудоспособного населения и заключается в том, что государство должно предоставить людям социальные гарантии равных условий для повышения уровня жизни за счет личного трудового вклада. Одновременно оно призвано защитить социально уязвимые группы населения, которым грозит социальная эксклюзия, отчуждение. Исходя из вышесказанного, государство должно поддерживать социальное развитие человека, обеспечивая возможность для каждого осуществить свое право на социальную защиту, предоставляя социальную поддержку и помощь и позволяя нормализовать взаимоотношения с обществом (13. С.192).
Универсальными принципами социальной защиты являются гуманизм и социальная справедливость; системность и комплексность в деятельности субъектов социальной защиты; превентивность в оказании помощи; адресность; адаптивность к социальным изменениям; многосубъектность (91).
Система социальной защиты населения представляет собой комплекс мер, направленных на удовлетворение потребностей человека. В ней взаимосвязаны законотворческая, социально-экономическая и организационная деятельность государства и общества. Кроме того, социальная защита является системой социальных институтов и правовых норм, обеспечивающих их деятельность.
Субъектами социальной защиты, кроме государства, выступают органы местного самоуправления, работодатели (предприниматели), общественные объединения, сами граждане, реализующие свои жизненные силы и защищающие насущные интересы (11. С.35). Следовательно, в систему социальной защиты входит и социальная самозащита - защита человеком своего статуса, интересов, прав, выработка собственных способов самореализации в обществе.
Для эффективной деятельности субъектов социальной защиты необходимо наличие нормативно-правовых, экономических, социально-психологических и организационно-технических средств, т.е. ресурсов, позволяющих осуществлять социальную защиту населения и гарантировать реализацию социальных прав личности. Следовательно, в основе государственных социальных гарантий соблюдения принципа социальной справедливости должно лежать реальное обеспечение прав человека на минимальный доход, медицинское обслуживание, образование, защиту экономических и моральных интересов (48. С.141).
Задание
Подробно раскройте содержание принципа социальной справедливости, вернувшись к разделу 1.4.
Государство в лице органов законодательной, исполнительной, судебной власти является основным субъектом социальной защиты населения. Единую систему исполнительных органов в данной области деятельности образуют органы управления социальной защиты и подведомственные им предприятия, учреждения, организации, территориальные органы социальной защиты населения. Важной целью в области совершенствования этой системы является установление устойчивых, упорядоченных связей между всеми ее уровнями и учреждениями социальной инфраструктуры, обеспечивающими ее функционирование. Источниками финансирования социальной защиты населения являются государственные внебюджетные социальные фонды: Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Пенсионный фонд.
Самостоятельными государственными учреждениями, созданными с целью формирования источников социальной поддержки наиболее нуждающихся граждан и оказания им адресной помощи, являются фонды социальной поддержки населения: республиканский (федеральный) и территориальные. Их средства расходуются на дополнительное финансирование в целях предоставления нуждающимся натуральной помощи, организации бесплатного питания, оказания социальных услуг, в т.ч. на дому, обеспечения ночного пребывания бездомных в специальных учреждениях и т.д.
Критерием оценки функционирования системы социальной защиты в обществе выступает социальная защищенность - категория, связанная с реальными гарантиями и охраной коренных интересов людей во всех сферах их жизнедеятельности.
Задание
Изучите разделы «Социальная защита населения» и «Социальная защищенность» в «Словаре-справочнике по социальной работе» под ред. Е.И.Холостовой (М., 1997) и определите, какие государственные и общественные мероприятия могут обеспечить защищенность российских граждан.
Показателем, характеризующим уровень социальной защищенности в различных странах, международное сообщество признает разработанный ООН коэффициент гуманитарного развития, учитывающий реальную покупательную способность населения, состояние народного образования, здравоохранения, продолжительность жизни и т.д.
В Конституции Российской Федерации определены пути реализации права граждан на социальную защиту: обязательное пенсионное страхование работающих, создание других фондов, являющихся источниками финансирования социальной защиты, принятие федеральных законов, гарантирующих осуществление этих прав. Реализация указанных мер позволяет защитить всех членов общества от рисков повседневной жизни. Для этого российское законодательство выделяет подсистемы социального страхования и социального обеспечения, выступающие сферами практической деятельности в системе социальной защиты населения.
Социальное страхование - система социально-экономических отношений, основанных на возмещении материальных потерь, вызванных временным или постоянным прекращением работы в связи с возрастом, болезнью, производственными травмами и т.д., что осуществляется за счет взносов и отчислений работодателей, наемных работников и самозанятого населения. Принципами социального страхования выступают сохранность и защита накопленных и приобретенных в период страхования и выплаты взносов прав людей и возможность реализовать страховые гарантии.
Социальное обеспечение - система компенсации населению последствий воздействия социальных рисков, поддерживающая в первую очередь денежные доходы нетрудоспособных граждан. Эта система основана на общих налогах, поступающих в государственный бюджет. Принципы социального обеспечения - это солидарность, равноправие обращения, обязательное участие, ответственность государства за руководство системой, сохранность пособий независимо от места проживания обеспечиваемых лиц (11. С.35-36). Социальное страхование и социальное обеспечение реализуются путем предоставления социальных пособий, включающих социальные выплаты и социальную помощь.
Задание
Вернитесь к разделу 1.3. и повторите определения индивидуального и социального риска.
Если в широком смысле основу понятия социальной защиты составляет концепция гарантий, самореализации и прав человека, то в узком ее определение основано на концепции социального риска. Так, система социальной защиты в России в первую очередь направлена на реализацию прав социально уязвимых слоев населения, граждан, находящихся в крайне трудном положении вследствие воздействия социальных рисков. Принципы, по которым она осуществляется - заявительность, т.е. предоставление социальных услуг и других форм помощи гражданам по мере их обращения, и патернализм, т.е. государственная опека по отношению к наименее защищенным слоям населения (71. С.358).
Согласно Федеральным законам «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» 1995 г., «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» 1997 г., «О государственной социальной помощи» 1999 г. (с изменениями и дополнениями), в первоочередном порядке социальной защитой и социальной помощью в России обеспечиваются пожилые одинокие граждане и супружеские пары, инвалиды, вынужденные беженцы и переселенцы, безработные, дети-сироты, многодетные семьи, малообеспеченные семьи и т.д. Между тем, происходящие в обществе изменения, зачастую связанные с расширением круга социально-незащищенных лиц, требуют сочетания заявительного принципа с выявлением граждан, нуждающихся в социальной помощи, соответствующими службами.
Понятие социальной помощи является более узким, чем понятие социальной защиты. В государственной системе социальной защиты в России социальная помощь выступает в качестве одной из составляющих социального обеспечения (рис.6). Здесь автор использует, несколько упростив, схему Е.Гонтмахера и В.Трубина, отражающую структуру российской социальной защиты населения.
Под социальной помощью в специальной литературе понимают систему мер, предпринимаемых обществом и государством с целью противодействия социальным рискам и заботы о человеке, который находится в трудной жизненной ситуации.
Универсальными принципами данной деятельности являются:
- экономическая эффективность, определяемая как оптимальное соотношение объема социальных расходов и размера отчислений на их финансирование;
- общественная целесообразность как оказание помощи лишь тем, кто лишен способности к самообеспечению;
- приоритетность государственных начал оказания помощи;
- социальная солидарность как перераспределение средств в пользу социально слабой части общества;
- индивидуальная социальная ответственность как максимальная активность индивида в целях оказания самопомощи;
- всеобщность как равная возможность получения помощи для всех граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации;
- разграничение полномочий и ответственности между государством и местными органами власти.
С точки зрения субъектов социальной помощи выделяют государственную, благотворительную, конфессиональную, добровольческую, гуманитарную помощь (98).
Понятие государственной социальной помощи, оказываемой на федеральном уровне, определено законодательно в Федеральном законе «О государственной социальной помощи» 1999 г.
Государственная социальная помощь - это предоставление малоимущим семьям и одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума в данном субъекте Российской Федерации, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. К целям ее оказания относятся: поддержание уровня жизни малоимущих граждан, адресное использование бюджетных средств, усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан, создание необходимых условий для обеспечения доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг, снижение уровня социального неравенства, повышение доходов населения (10. С.376).
Источниками оказания государственной социальной помощи являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и средства местных бюджетов. Государственную социальную помощь подразделяют на помощь, оказываемую в виде предоставления гражданам набора социальных услуг - социально-бытовых, социально-медицинских, социальноправовых, социально-реабилитационных и т.д., и государственную социальную помощь, оказываемую за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Очевидно, что оказание социальной помощи в современной России направлено на поддержание элементарно необходимых условий проживания особо нуждающихся категорий населения. Круг этих лиц выявляют на основе базовой нормативной единицы, характеризующей уровень потребления продовольственных и непродовольственных товаров и услуг, достаточный для обеспечения жизнедеятельности человека - прожиточный минимум. Согласно методике его исчисления, принятой в 2000 г., он был несколько увеличен по сравнению с предыдущей методикой, принятой в 1992 г.
Между тем, исследователи проблемы практического использования потребительских бюджетов, выполняющих роль интегральных социальных нормативов потребления населением товаров и услуг, считают, что бюджет прожиточного минимума не может удовлетворить даже основные жизнеобеспечивающие потребности, а его качественный состав и размер не обеспечивают расширенное воспроизводство населения. Поэтому минимальный стандарт уровня жизни должен быть изменен так, чтобы трудоспособные граждане могли иметь условия для восстановления физических и интеллектуальных сил, развития личности.
Экономист Е.Ю.Ильина предлагает положить в основу деятельности российской системы социальной защиты бюджеты разного уровня:
- бюджет прожиточного минимума, выделяющий из состава малоимущих наименее обеспеченных людей;
- минимальный потребительский бюджет, свидетельствующий о достижении низшего уровня социально-приемлемого достатка;
- рациональный бюджет, позволяющий обеспечить достаточно благоприятные условия жизнедеятельности индивида.
В этом случае социальным стандартом потребления, критерием его социально-приемлемого уровня будет являться не прожиточный минимум, а минимальный потребительский бюджет. Указывая на затраты, необходимые для физического и социального воспроизводства человека, этот показатель регулирует верхнюю границу бедности. Он определяет слои общества, нуждающиеся в некоторых формах социальной помощи. В свою очередь, прожиточный минимум можно будет рассматривать как характеристику нижней границы бедности, обусловливающую право социально-уязвимых групп населения на обращение в органы социальной защиты за получением материальной социальной помощи. Принятие этих показателей за основу деятельности органов социальной защиты по предоставлению помощи нуждающимся помогло бы снизить степень потенциального социального риска, который угрожает значительной части населения России (24. С.10).
Оказание социальной помощи на региональном и муниципальном уровнях ориентировано, прежде всего, на расширение ее форм, при этом основной формой продолжает оставаться денежная помощь. Программы помощи разворачиваются на основе бюджетных и внебюджетных местных ресурсов, развивается адресная направленность социальной помощи, что рационально ограничивает ресурсы, сужая круг ее получателей.
В систему социальной помощи входит социальное обслуживание населения. Социальное обслуживание - это составная часть социальной работы, которая предусматривает оказание специализированных социальных услуг, т.е. содействие в осуществлении различного рода функций, связанных с жизнедеятельностью людей в различных подсистемах общества (11. С.36). Социальное обслуживание осуществляется в целях обеспечения социального здоровья, поддержания жизнеобеспечения членов общества и преодоления кризисных ситуаций в их развитии.
По Закону РФ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» 1995 г., социальное обслуживание представляет собой деятельность по социально-экономической поддержке, по оказанию социальнобытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социальноправовых, социально-реабилитационных, информационных и других услуг гражданам и семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации.
При этом объем и качество оказываемых социальных услуг должны отвечать потребностям населения, что обусловливается наличием у государства материальных, организационных, информационных и иных средств обеспечения этого вида социальной помощи. Предоставление социальных услуг должно распространяться на все сферы жизнедеятельности и включать в себя помощь на дому и в стационарных условиях, организацию дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания и патронажа, предоставление временного приюта, консультативные, социально-терапевтические, коррекционные, обучающие услуги, помощь в решении внутрисемейных проблем, в реабилитации детей-инвалидов и т.д.
Согласно вышеназванному закону, социальное обслуживание в России строится на принципах доступности социальных услуг, справедливости, приемлемости и законности их предоставления, эффективности и экономичности, солидарности с клиентом. Однако гарантии их соблюдения не всегда четко оговорены в федеральных законах и подзаконных актах. Соответственно, специалисты подчеркивают необходимость дальнейшего совершенствования законодательства в области социального обслуживания (64. С.17).
Социальная практика современной России показывает, что наиболее распространенными и признанными услугами по-прежнему остаются выдача пособий, материальная и вещевая помощь. Граждане также ощущают потребность в улучшении жилищных условий, получении медицинской помощи, однако предоставление иных институционализированных услуг, таких как оказание педагогической, юридической, психологической поддержки и пр., не осознается ими как необходимость. В целях благоприятного развития социальной сферы требуется опережающее предложение разнообразных социальных услуг и широкое распространение информации о них в обществе.
Несмотря на то, что определенный уровень развития системы социального обслуживания в российском обществе достигнут, его нельзя признать достаточным. Совершенствование этой системы должно базироваться на применении инновационных социальных технологий, адаптации к российской практике видов и форм работы, успешно используемых за рубежом, развитии социального партнерства граждан и социальных служб и т.д.
От структурной полноты и завершенности системы деятельности учреждений социального обслуживания, социального обеспечения, социального страхования зависит и эффективность социальной защиты населения в целом.
Е. В. Нечуйкина
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА: ПОНЯТИЕ, КАТЕГОРИИ, ТЕРМИНОЛОГИЯ
Работа представлена кафедрой международного права
Санкт-Петербургского государственного университета гражданской авиации.
Научный руководитель - доктор юридических наук, доктор исторических наук,
профессор А. Ю. Пиджаков
В статье рассматриваются и анализируются термины, используемые в процессе правового регулирования социальной защиты населения, делается вывод о необходимости унификации терминологии в этой сфере и предлагаются направления унификации.
The author of the article analyses the terms used in the process of legal regulation of population"s social protection, proves the necessity of term unification in this sphere and offers directions of unification.
Предварительно отметим, что в правовой и социальной мысли прошлого нашли отражение многие подходы к теоретическому обоснованию понятий и сущности социальной защиты и социальной работы (деятельности). Так, известны парадигмы позитивизма и неопозитивизма, марксизма, системности, структурно-функционального анализа и феноменализма.
Что касается природы термина «социальная защита», то он был впервые использован в «Законе о социальной защите США» в 1935 г., который законодательно определил новый для этой страны институт обязательного страхования на случай старости, смерти, инвалидности и безработицы1 . Вскоре этот термин стал широко применяться во многих странах мира, а также Международной организацией труда (МОТ). В дальнейшем рамки этой дефиниции расширились в ходе разработки и принятия конвенций и рекомендаций МОТ, Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Международной ассоциации социального обеспечения (MACO) и др.
В нашей стране на длительное время в качестве основной категории в социальной сфере утвердилось «социальное обеспечение», и лишь в 90-е гг. прошлого века стали применять более современные понятия. В правовом поле российского законода-
тельства «социальная работа» и «социальное обеспечение» являются равными категориями. В правовой и политической литературе последних лет для анализа процессов в социальной политике государства и деятельности общественных организаций стали применять категории «социальное обеспечение» и «социальная помощь», например: непосредственная, трудовая, адресная и др.
Среди понятий, примыкающих к категории «социальная работа», следует выделить такие, как «социальная защищенность» и «социальная защита». Социальная защищенность (хотя в ст. 7 Конституции РФ речь идет о социальной защите) - это конституционное и законодательное обеспечение всего комплекса прав и свобод человека. Необходимость социальной защищенности граждан вызывает общественную потребность в наличии в государстве системы законов, компенсирующих несовершенство организации производства и распределения материальных благ. Сущность социальной защищенности состоит также в законодательном обеспечении экономических, политических, социальных и иных прав, свобод и интересов граждан. Если в Конституции РФ и иных актах сформулированы социальные права граждан, то социальные службы соответ-
ОБЩЕСТВЕННЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ствующих уровней обязаны их реализовы-вать. Поэтому так важно различать понятия «социальная защищенность» и «социальная защита».
Социальная защита - это более конкретное понятие, которое сводится к практической работе всех ветвей власти по pea -лизации прав и свобод граждан, т. е. социальной работе. В литературе различают два вида социальной защиты. Абсолютная -это обеспечение всем членам общества га -рантированного минимума уровня жизни, это крайне необходимый уровень жизненных благ, достаточный для поддержания здоровья и работоспособности граждан, что не должно рассматриваться в качестве привилегии для избранных. В то же время ограниченная социальная защита это обеспечение государством социальных гарантий относительного благополучия конкретному лицу либо категории граждан. Ее цель - застраховать граждан от возможного уменьшения уровня доходов и снижения жизненного уровня. Фактически это вознаграждение за труд2.
Понятие социальной защиты, по мнению автора, является наиболее близким к понятию «социальная работа». В литературе социальная защита также рассматривается как разновидность социальной поддержки, т. е. содействие человеку или груп-пе людей в преодолении трудной жизненной ситуации. Это также социальное действие или система действий, направленных не только на поддержку людей, но и на устранение источников возникновения трудных жизненных ситуаций3.
Таким образом, как социальная работа, так и социальная защита являются определенной формой деятельности. Однако социальная защита может охватывать более широкий круг вопросов по сравнению с социальной работой. В настоящее время социальная защита рассматривается как деятельность, начинающаяся от формирования бюджета определенного региона (территории) до регулирования практически всех значимых форм жизнедеятель-
ности, проживающего на ней населения4. По нашему мнению, социальная защита включает в себя предоставляемые обществом меры, направленные не только на ликвидацию или минимизацию социально-неблагоприятных последствий, но на предотвращение их наступления, т. е. носит превентивный характер. Социальная обеспеченность лишь направлена на компенсацию и минимизацию наступивших неблагоприятных социальных явлений, т. е. составляет обеспечительный компонент социальной работы.
К важнейшим характеристикам категории «социальная защита» Л. П. Якушев относит: виды и организационно-правовые формы социальной защиты, категории граждан, которым оказывается социальная помощь. Данный подход опирается на позиции МОТ, в основе которых лежит институциональное строение национальных систем социальной защиты как комбинации различных институтов социального страхования и социальной помощи5.
Социальная работа ведется конкретным специалистом или группой специалистов по реализации определенных положений социальной защиты и может рассматриваться как отношение частного к общему. В связи с этим к субъектам социальной работы следует отнести государственные органы исполнительной власти, профсоюзы, ассоциации предпринимателей, различные общественные объединения, социальные службы и др.
Отметим также взаимную связь и обусловленность указанных категорий. Очевидно, что понятие «социальная работа» существенно отличается от понятий «социальная поддержка» и «социальная защита». Постепенно социальная работа начинает превалировать над социальной защитой, включая ее в собственную структуру. Ключевое отличие этих понятий состоит в том, что социальная работа предполагает оптимальное сочетание профилактических мер с «лечением» социальных недугов, что в итоге приведет к сокращению числа нуж-
Социальная защита: понятие, категории, терминология
дающихся в социальной поддержке и социальной защите.
Приведенный обзор некоторых правовых понятий, применяемых в социальной сфере, показывает, что в действующем законодательстве должна быть проведена унификация понятийного аппарата. Во-первых, представляется разумным выбрать одни термины и отказаться от других. Так, под «социальным обеспечением» следует понимать денежные средства, иное имущество и социальные услуги, предоставляемые (оказываемые) определенным категориям граждан за счет средств бюджетов всех уровней в случае наступления событий, признаваемых законом социально значимыми с целью выравнивания социального положения граждан. Во-вторых, если говорить о втором терминологическом ряде, то складывается впечатление, что «социальная льгота», «социальная гарантия», «компенсация», «социальное пособие», «социальная ссуда», «пенсия» - разновидности социального обеспечения. Причем можно заметить, что часть из них представляет денежные вы -платы (пенсии, пособия, компенсации, субсидии, ссуды), а другая часть - социальное обслуживание (социальные услуги и натуральная помощь продуктами питания, одеждой, обувью, медикаментами и др.). В-третьих, необходимо провести различие между видами денежных выплат. Например, допустимо ввести следующие разграничения:
1. Пенсии - денежные выплаты, предоставляемые ежемесячно на безвозмездной и безвозвратной основе, в целях возмещения гражданам заработной платы или иного дохода, утраченного ими в связи с наступлением определенного события, и являющиеся постоянным и основным источником к существованию.
2. Компенсации - денежные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе в целях полного возмещения оплаты, предоставляемых гражданам материальных благ или оказания услуг, а также в тех случаях, когда компенсацию невозможно получить в полном объеме от правонарушителя или из других источников.
3. Пособия - денежные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения гражданам зарплаты или иного утраченного дохода, оказания дополнительной материальной помощи и являющимся дополнением к иному постоянному и дополнительному источнику существования.
4. Субсидии - денежные средства, предоставляемые на безвозмездной и возвратной основе в целях оплаты предоставляемых гражданам материальных благ или оказываемых услуг.
В-четвертых, необходимо ввести определения подвидов денежных выплат, которые установлены на федеральном уровне и, как следствие, должны финансироваться из федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Роик В. Д. Основы социального обеспечения. М.: Анкил, 2005. С. 13.
2 Лобанов Н. Н. Методы завоевания доверия населения исполнительной властью // Сб. научн. трудов Московского гуманитарного университета. Вып. 8 (31) / Сост. и науч. редактор В. К. Кри-ворученко. М., 2004. С. 151-152.
3 Лазарев В. Н. Социальные основы местного самоуправления. Белгород, 2004. С. 232; Розанов А. И. Основы муниципального управления. М., 2004. С. 111.
4 Лазарев В. Н. Указ. соч. С. 237.
5 Якушев Л. П. Социальная защита: Учеб. пособие. М.: Гос. академия управления им. С. Орджоникидзе, 1998. С. 10-22.
Нечуйкина Е. В. 2008Е. В. Нечуйкина
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА: ПОНЯТИЕ, КАТЕГОРИИ, ТЕРМИНОЛОГИЯ
Работа представлена кафедрой международного права
Санкт-Петербургского государственного университета гражданской авиации.
Научный руководитель - доктор юридических наук, доктор исторических наук,
профессор А. Ю. Пиджаков
В статье рассматриваются и анализируются термины, используемые в процессе правового регулирования социальной защиты населения, делается вывод о необходимости унификации терминологии в этой сфере и предлагаются направления унификации.
The author of the article analyses the terms used in the process of legal regulation of population"s social protection, proves the necessity of term unification in this sphere and offers directions of unification.
Предварительно отметим, что в правовой и социальной мысли прошлого нашли отражение многие подходы к теоретическому обоснованию понятий и сущности социальной защиты и социальной работы (деятельности). Так, известны парадигмы позитивизма и неопозитивизма, марксизма, системности, структурно-функционального анализа и феноменализма.
Что касается природы термина «социальная защита», то он был впервые использован в «Законе о социальной защите США» в 1935 г., который законодательно определил новый для этой страны институт обязательного страхования на случай старости, смерти, инвалидности и безработицы1 . Вскоре этот термин стал широко применяться во многих странах мира, а также Международной организацией труда (МОТ). В дальнейшем рамки этой дефиниции расширились в ходе разработки и принятия конвенций и рекомендаций МОТ, Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Международной ассоциации социального обеспечения (MACO) и др.
В нашей стране на длительное время в качестве основной категории в социальной сфере утвердилось «социальное обеспечение», и лишь в 90-е гг. прошлого века стали применять более современные понятия. В правовом поле российского законода-
тельства «социальная работа» и «социальное обеспечение» являются равными категориями. В правовой и политической литературе последних лет для анализа процессов в социальной политике государства и деятельности общественных организаций стали применять категории «социальное обеспечение» и «социальная помощь», например: непосредственная, трудовая, адресная и др.
Среди понятий, примыкающих к категории «социальная работа», следует выделить такие, как «социальная защищенность» и «социальная защита». Социальная защищенность (хотя в ст. 7 Конституции РФ речь идет о социальной защите) - это конституционное и законодательное обеспечение всего комплекса прав и свобод человека. Необходимость социальной защищенности граждан вызывает общественную потребность в наличии в государстве системы законов, компенсирующих несовершенство организации производства и распределения материальных благ. Сущность социальной защищенности состоит также в законодательном обеспечении экономических, политических, социальных и иных прав, свобод и интересов граждан. Если в Конституции РФ и иных актах сформулированы социальные права граждан, то социальные службы соответ-
ОБЩЕСТВЕННЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ствующих уровней обязаны их реализовы-вать. Поэтому так важно различать понятия «социальная защищенность» и «социальная защита».
Социальная защита - это более конкретное понятие, которое сводится к практической работе всех ветвей власти по pea -лизации прав и свобод граждан, т. е. социальной работе. В литературе различают два вида социальной защиты. Абсолютная -это обеспечение всем членам общества га -рантированного минимума уровня жизни, это крайне необходимый уровень жизненных благ, достаточный для поддержания здоровья и работоспособности граждан, что не должно рассматриваться в качестве привилегии для избранных. В то же время ограниченная социальная защита это обеспечение государством социальных гарантий относительного благополучия конкретному лицу либо категории граждан. Ее цель - застраховать граждан от возможного уменьшения уровня доходов и снижения жизненного уровня. Фактически это вознаграждение за труд2.
Понятие социальной защиты, по мнению автора, является наиболее близким к понятию «социальная работа». В литературе социальная защита также рассматривается как разновидность социальной поддержки, т. е. содействие человеку или груп-пе людей в преодолении трудной жизненной ситуации. Это также социальное действие или система действий, направленных не только на поддержку людей, но и на устранение источников возникновения трудных жизненных ситуаций3.
Таким образом, как социальная работа, так и социальная защита являются определенной формой деятельности. Однако социальная защита может охватывать более широкий круг вопросов по сравнению с социальной работой. В настоящее время социальная защита рассматривается как деятельность, начинающаяся от формирования бюджета определенного региона (территории) до регулирования практически всех значимых форм жизнедеятель-
ности, проживающего на ней населения4. По нашему мнению, социальная защита включает в себя предоставляемые обществом меры, направленные не только на ликвидацию или минимизацию социально-неблагоприятных последствий, но на предотвращение их наступления, т. е. носит превентивный характер. Социальная обеспеченность лишь направлена на компенсацию и минимизацию наступивших неблагоприятных социальных явлений, т. е. составляет обеспечительный компонент социальной работы.
К важнейшим характеристикам категории «социальная защита» Л. П. Якушев относит: виды и организационно-правовые формы социальной защиты, категории граждан, которым оказывается социальная помощь. Данный подход опирается на позиции МОТ, в основе которых лежит институциональное строение национальных систем социальной защиты как комбинации различных институтов социального страхования и социальной помощи5.
Социальная работа ведется конкретным специалистом или группой специалистов по реализации определенных положений социальной защиты и может рассматриваться как отношение частного к общему. В связи с этим к субъектам социальной работы следует отнести государственные органы исполнительной власти, профсоюзы, ассоциации предпринимателей, различные общественные объединения, социальные службы и др.
Отметим также взаимную связь и обусловленность указанных категорий. Очевидно, что понятие «социальная работа» существенно отличается от понятий «социальная поддержка» и «социальная защита». Постепенно социальная работа начинает превалировать над социальной защитой, включая ее в собственную структуру. Ключевое отличие этих понятий состоит в том, что социальная работа предполагает оптимальное сочетание профилактических мер с «лечением» социальных недугов, что в итоге приведет к сокращению числа нуж-
Социальная защита: понятие, категории, терминология
дающихся в социальной поддержке и социальной защите.
Приведенный обзор некоторых правовых понятий, применяемых в социальной сфере, показывает, что в действующем законодательстве должна быть проведена унификация понятийного аппарата. Во-первых, представляется разумным выбрать одни термины и отказаться от других. Так, под «социальным обеспечением» следует понимать денежные средства, иное имущество и социальные услуги, предоставляемые (оказываемые) определенным категориям граждан за счет средств бюджетов всех уровней в случае наступления событий, признаваемых законом социально значимыми с целью выравнивания социального положения граждан. Во-вторых, если говорить о втором терминологическом ряде, то складывается впечатление, что «социальная льгота», «социальная гарантия», «компенсация», «социальное пособие», «социальная ссуда», «пенсия» - разновидности социального обеспечения. Причем можно заметить, что часть из них представляет денежные вы -платы (пенсии, пособия, компенсации, субсидии, ссуды), а другая часть - социальное обслуживание (социальные услуги и натуральная помощь продуктами питания, одеждой, обувью, медикаментами и др.). В-третьих, необходимо провести различие между видами денежных выплат. Например, допустимо ввести следующие разграничения:
1. Пенсии - денежные выплаты, предоставляемые ежемесячно на безвозмездной и безвозвратной основе, в целях возмещения гражданам заработной платы или иного дохода, утраченного ими в связи с наступлением определенного события, и являющиеся постоянным и основным источником к существованию.
2. Компенсации - денежные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе в целях полного возмещения оплаты, предоставляемых гражданам материальных благ или оказания услуг, а также в тех случаях, когда компенсацию невозможно получить в полном объеме от правонарушителя или из других источников.
3. Пособия - денежные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения гражданам зарплаты или иного утраченного дохода, оказания дополнительной материальной помощи и являющимся дополнением к иному постоянному и дополнительному источнику существования.
4. Субсидии - денежные средства, предоставляемые на безвозмездной и возвратной основе в целях оплаты предоставляемых гражданам материальных благ или оказываемых услуг.
В-четвертых, необходимо ввести определения подвидов денежных выплат, которые установлены на федеральном уровне и, как следствие, должны финансироваться из федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Роик В. Д. Основы социального обеспечения. М.: Анкил, 2005. С. 13.
2 Лобанов Н. Н. Методы завоевания доверия населения исполнительной властью // Сб. научн. трудов Московского гуманитарного университета. Вып. 8 (31) / Сост. и науч. редактор В. К. Кри-ворученко. М., 2004. С. 151-152.
3 Лазарев В. Н. Социальные основы местного самоуправления. Белгород, 2004. С. 232; Розанов А. И. Основы муниципального управления. М., 2004. С. 111.
4 Лазарев В. Н. Указ. соч. С. 237.
5 Якушев Л. П. Социальная защита: Учеб. пособие. М.: Гос. академия управления им. С. Орджоникидзе, 1998. С. 10-22.
система экономических, организационных, административных, правовых мер, осуществляемых обществом, государством и другими социальными институтами и призванных предотвращать неблагоприятные воздействия на людей со стороны социальной среды или смягчать последствия таких воздействий. В одних случаях благодаря этим мерам обеспечивается безопасность человека от преступных посягательств или правовая защита от административного произвола и др. В других случаях - материальная, правовая или иная помощь. Такой помощью являются денежные социальные пособия, благодаря которым человек оказывается защищен от голода, помощь в обеспечении граждан жильем, поддержка предпринимателей в организации и ведении бизнеса, правовая помощь и т. д. Таким образом, социальную поддержку и помощь можно рассматривать как составные части механизма социальной защиты. Встречающееся в литературе представление, что видом социальной защиты является самозащита, нельзя признать правильным. Социальная защита - это защита, идущая именно от социума, большого или малого человеческого сообщества и имеющихся в нем институтов. Диапазон направлений, по которым осуществляется социальная защита, расширялся по мере развития цивилизации. Важнейшим признаком социально развитого государства является максимально широкий диапазон социальной защиты и наличие эффективных механизмов, обеспечивающих ее. Круг направлений социальной защиты охватывает защиту от: нарушений прав и законных интересов граждан; преступных посягательств на личность и собственность; административного произвола; голода и нищеты (социальная защита включает предоставление материального вспомоществования тем, кто в силу объективных причин не может самостоятельно обеспечить свои элементарные жизненные потребности); угрозы остаться без медицинской помощи, без получения на социально приемлемом уровне образования и т. д. Как видно, социальная защита далеко не сводится к оказанию материальной помощи, как это нередко представляется. К механизмам обеспечения социальной защиты относятся: система правовых норм соответствующего направления, правоохранительные органы, государственные и муниципальные органы, призванные оказывать материальную и организационную помощь нуждающимся, профсоюзы и другие общественные организации, защищающие права и интересы различных групп и категорий населения, свободная печать, институционализированная система предоставления гражданам бесплатных и льготных медицинских и образовательных услуг.
Социальная защита населения является важной составляющей социальной политики любого государства. Впервые понятие «социальная защита» получило официальное закрепление за рубежом – сначала в законе о социальной защите, принятом в рамках политики нового курса Ф.Д. Рузвельта в 1935 г., а позднее, в 1940-х годах, в документах Международной организации труда. В 1952 году МОТ принята Конвенция № 102, содержащая целую концепцию социальной защиты. Она провозглашает право всех членов общества на социальную помощь, вне зависимости от трудового стажа и размера выплаченных страховых взносов. В данной Конвенции также выделяется девять направлений, по которым должна быть оказана данная помощь: медицинское обслуживание, пособия по болезни, пособия по безработице, пенсии по старости, пенсии по производственному травматизму, пособия в связи с рождением ребенка, семейные пособия, пособия по инвалидности, пособия по случаю потери кормильца. В Конвенции зафиксирован базовый принцип равноправия при оказании социальной помощи – все государства, ратифицировавшие Конвенцию, принимают на себя обязательство предоставлять на своей территории гражданам любого другого государства-члена МОТ, а также беженцам и лицам без гражданства одинаковые со своими гражданами права, касающиеся установленных Конвенцией видов социального обеспечения. Странам, не достигшим необходимого уровня развития экономики и системы медицинского обслуживания населения, предоставляется возможность ратифицировать Конвенцию, на начальном этапе временно исключив некоторые аспекты, при обосновании причин такого исключения в ежегодных докладах, предоставляемых в МОТ. В дальнейшем концепция МОТ нашла свое отражение в документах Европейского союза: в Европейском кодексе социального обеспечения (1968 г.), Хартии основных социальных прав трудящихся, Зеленой (1992 г.) и Белой (1994 г.) книгах о европейской социальной политике и пр.
В отечественной экономической литературе понятие социальной защиты появилось с началом перехода России от плановой экономики к рыночным отношениям, однако до настоящего времени оно не получило окончательного определения. Это обусловлено как относительно короткой историей существования данной категории в России, так и сложностью происходящих в нашей стране экономических и социальных процессов. Вследствие этого различными авторами содержание данного понятия трактовалось, как правило, в зависимости от субъективного понимания социально-экономических явлений и институтов, которые должны быть охвачены данной категорией, и к настоящему моменту сформировалось значительное количество подходов к его определению. Так, одни авторы рассматривают социальную защиту как деятельность государства по обеспечению развития личности, а также поддержку малообеспеченных групп населения. Другие – как систему гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших прав человека на достойный уровень жизни. Некоторые исследователи вообще игнорируют понятие социальной защиты, оставаясь в рамках традиционных категорий «социального обеспечения» и «социального страхования».
Как экономическая категория социальная защита представляет собой систему распределительных отношений, в процессе которых за счет части национального дохода образуются и используются общественные фонды денежных средств материального обеспечения и обслуживания граждан; это забота государства о человеке, утратившем полностью или частично способность трудиться; деятельность государства по воплощению в жизнь целей и приоритетных задач социальной политики, по реализации совокупности законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий, обеспечивающих каждому члену общества соблюдение социальных прав, в том числе, на достойный уровень жизни. Однако, с целью выявления значимости данной сферы непосредственно для граждан, представляется более целесообразным сосредоточиться на выявлении сущности категории «социальная защита» именно в узком смысле.
· В.В. Антропов считает, что «под системой социальной защиты следует понимать совокупность институтов и мероприятий, направленных на защиту индивидов и социальных групп от социальных рисков, которые могут привести к полной или частичной потере экономической самостоятельности и социального благополучия»;
· по мнению А.Н. Аверина, социальная защита «представляет систему мер по соблюдению социальных прав и социальных гарантий, созданию условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей, уменьшению отрицательного влияния факторов, снижающих их качество жизни»;
· Т.К. Миронова предлагает рассматривать социальную защиту, как «деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия».
Под социальным риском понимается предполагаемое вероятное событие в жизни человека, наступление которого приводит к постоянной или временной утрате способности к труду. К основным видам социальных рисков относятся: болезнь, временная нетрудоспособность, получение травмы в течение трудового процесса, профессиональное заболевание, материнство, инвалидность, наступление старости, потеря кормильца, признание безработным, смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.
Данный подход наиболее полно отражает категорию «социальная защита» применительно к современным российским реалиям. Именно существование социальных рисков, представляющих собой негативное воздействие окружающей среды, обуславливает необходимость разработки, осуществления и совершенствования мер социальной защиты населения.
В федеральных нормативных правовых актах Российской Федерации определение понятия «социальная защита» закреплено по отношению к конкретным категориям граждан – ее получателям или выражено путем перечисления конкретных адресных мер, однако обобщенного толкования данной категории не существует. Так, например, согласно Федеральному закону от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «социальная защита инвалидов – система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества».
Обобщая все вышесказанное, представляется возможным сделать вывод, что смысл социальной защиты заключается в уменьшении отрицательного влияния факторов, снижающих качество жизни населения, смягчении негативных последствий, обусловленных наступлением социальных рисков, а система социальной защиты представляет собой совокупность институтов и мероприятий, направленных на реализацию данных направлений.
Социальная защита населения выполняет определенные функции. Глобально их можно объединить в следующие четыре основных функциональных категории: превентивная, экономическая, реабилитационная и институциональная. Превентивная функция социальной защиты заключается в проведении организационно-технических и медицинских мероприятий, которые позволяют защитить здоровье и трудоспособность человека. Экономическая функция связана с возмещением человеку утраченного дохода, что обусловлено наступлением таких социальных рисков, как временная или постоянная потеря трудоспособности и здоровья, а также компенсацией дополнительных расходов, связанных с лечением и инвалидностью. Реабилитационная функция предусматривает медицинскую, профессиональную и социальную реабилитацию человека, осуществляемую с целью восстановления утраченного здоровья и трудоспособности, а также содействие адаптации социально уязвимых групп населения к условиям рыночной экономики. Институциональная функция означает поддержание институтов и обеспечение функционирования механизмов социальной защиты населения.
