В традиционной схеме власти ГМУ трактуется как исполнительная, то есть как своего рода монолит, хотя в действительности оно состоит из множества федеральных, региональных, муниципальных органов. С увеличением числа и размеров учреждений растут проблемы коммуникации, координа­ции, кооперации и контроля. Взаимозависимость различных уч­реждений порождает неясность, проблемы организации их взаи­моотношений, а также конфликты.

Существующие информационные системы, поставляющие сведения об органах ГМУ и государственной службы, их руководителях, штатном расписании, а также о бюджетных ассигнованиях на деятельность этих учреждений и их фактических расходах, не интегрированы в единое целое.

До сих пор не создана эффективная система проверки деятельности чиновников. Исполнение решений правительства контролируется плохо, служащие, провалившие работу, несут ответственность редко. Напротив, то и дело можно слышать, что при серьезной коммерческой заинтересованности в принятии и реализации какого-либо государственного решения необходимый результат будет достигнут вне зависимости от того, существуют ли соответствующие предпосылки в законодательстве.

Внешняя структура ГМУ находит свое продолжение в его внутренней организации, для которой харак­терны: монократическое руководство, иерархичность, высокое управленческое напряжение (слишком большое количество непосредственно подчиненных одному руководителю сотрудников), центральные отделы (координационные службы) для управления ресурсами, права подписи и соответствующие обязанности при принятии решений, разделение труда и специализация, в первую очередь дисциплинарная (юристы, инженеры, ученые естествен­ных наук, социальные работники и т.д.).

В меньшей степени су­щественна функциональная специализация (создание условий для производства услуг, само это так называемое производство и реа­лизация продукции или же руководство, планирование, регулиро­вание и контроль). Итоги подобного структурирования админист­ративной системы известны: перегрузка руководящих инстанций, авторитарный стиль руководства, чрезмерная усложненность и регламентация деятельности, отсутствие гибкости, недостаточная вертикальная и пространственная мобильность чиновников, неэко­номичность (неудовлетворительное соотношение затрат и резуль­татов), неэффективность (работники действуют нецелесообразно и цели не достигаются). Нередки случаи, когда в этом приложении говорят об «организованной безответственности».

Устранить такого рода недостатки сейчас все чаще пытаются с помощью внедрения новых организационных моделей, характер­ных отказом от бюрократического централизма, расширением ра­мок свободы в принятии самостоятельных решений и в действиях, и, кроме того, разделением стратегических и оперативных задач ГМУ. Стратегические задачи здесь состоят в том, чтобы как можно раньше заметить и оценить существенные для страны и усложняющиеся проблемы, определить оптимальные пути их решения, сделать соответствующий политический выбор, сформировать политические проекты, организовать поддержку большинства граждан и более последовательно проводить правительственную или региональную политику.

Начавшееся в 1995–1996 годах значительное сокращение руководящего персонала практически не затронуло давно сложившиеся министерства и ведомства, однако для некоторых вновь созданных структур (например, Министерства по антимонопольной политике и Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству) оказалось весьма болезненным.

Структура правительства претерпела значительные изменения, касавшиеся
в основном числа министерств и ведомств, а также, в меньшей мере, их функций.

Подобные изменения являются исключительной прерогативой президента. Первый Президент России создавал, упразднял и по-разному перегруппировывал должности первых заместителей и заместителей премьер-министра, поступая так отчасти для того, чтобы не нарушить равновесия сил в борьбе, которую вели группы давления. Здесь следует принимать во внимание сущность политической и конституционной системы России: источником власти и влияния правительства неизменно остается президент, а органам законодательной власти оно подотчетно лишь в небольшой степени. Многие министры и сейчас являются не столько политиками, сколько чиновниками-технократами.

Необходимость решения оперативных задач объясняет потреб­ность исполнительских мероприятий. Такие задачи вытекают из стратегических и принципиально более ограничены по своему масштабу. Зачастую это - решения отдельных вопросов. Реорга­низация ГМУ призвана базироваться на дифференциации, направленной на решение задач, а не на саму деятельность, как это нередко имеет место при «традиционном» государственном управлении. Стратегические государственные задачи - прерогатива парламента, правительства и министерств, стратегические муниципальные задачи - местного самоуправле­ния, муниципалитетов. Оперативные задачи, несмотря на преимущественно исполнительский характер, имеют и политический ас­пект, поскольку они реализуются в пределах административно-правовых рамок правительственной и местной политики и контро­лируются политическими институтами государства. Субъектами, реализующими задачи, вытекающие из стратегических, ориенти­рованные на проведение в жизнь текущей управленческой полити­ки в федерации должны быть нижестоящие администрации. Му­ниципалитетам целесообразно передавать решение оперативных задач своим собственным предприятиям и организациям, что они обычно и делают.

Государственная власть по-прежнему включает в себя ряд конкурирующих
и дублирующих друг друга структур: собственно правительство (министерства и ведомства), аппарат правительства и, в определенной степени, администрацию президента. Особого внимания заслуживает наличие мощного аппарата правительства. Этот фактор ослабляет роль отраслевых министерств в определении экономической политики, снижая их статус (если сравнивать его со статусом министерств в других странах), способствует раздробленности существующей системы и мешает им налаживать эффективные горизонтальные связи друг с другом.

Отсюда широкое использование межведомственных комиссий для разрешения часто возникающих сложных «пограничных» проблем в отношениях между министерствами и ведомствами.

Само правительство по-прежнему состоит из большого числа министерств,
государственных комитетов, отраслевых комитетов, служб, ведомств и других вспомогательных органов, причем эти учреждения чрезвычайно многочисленны и разнообразны.

Кабинет министров, входящий в правительство, также имеет сложную структуру. До недавнего времени он включал в себя первых вице-премьеров, вице-премьеров и министров, выполнявших не определенные до конца, во многом схожие или дублирующие функции и имевших столь же размытые официальные (и неофициальные) сферы влияния. На практике любой министр (например, министр финансов) пользовался бoльшим влиянием, чем вице-премьер, которому теоретически должен был подчиняться. Известны также случаи, когда один вице-премьер определял политику или отдавал конкретные распоряжения в той сфере, которая фактически находилась в ведении другого вице-премьера. Кроме того, существовала довольно устойчивая система отчетности, сочетавшая неофициальные каналы с официальными, что усугубляло неясность функций и порождало организационно-правовые тупики.

В этом смысле модернизация управления может быть осущест­влена в форме двух- трехступенчатых управленческих структур, в отраслевых и координационных органах управления.

Принцип «стратегические задачи - наверху и оперативные задачи - внизу» призван действовать как по отношению ко всей системе управленческих органов, так и в рамках каждого из них. Если нижестоящей организации поручены оперативные задачи, то руководство занимается также и стратегическими задачами, ре­шаемыми вышестоящей инстанцией. К этому добавляются функ­ции по руководству, координации и контролю выполнения опера­тивных заданий. Поэтому в принципе во всех администрациях должны быть соответствующие руководящие инстанции, зани­мающиеся как оперативными, так и стратегическими задачами.

В целом административные структуры должны базироваться на выводах теории менеджмента и организации - они проверены в хозяйственной практике и реально созданы во многих государ­ственных администрациях в разных странах. Таким структурам присущи небольшое количество «плоских» (с преобладанием го­ризонтальных связей, в отличие от «пирамидальных», основанных на вертикальных, иерархических отношениях) инстанций, более крупные по сравнению с прежними рабочие единицы с большей самостоятельностью и собственной ответственностью, использова­ние современных методов менеджмента.

В российской системе ГМУ по-прежнему выше ценится длительная и преданная служба, а не квалификация и деловые качества работника.

Российские государственные служащие, как и раньше, редко выступают с новаторскими предложениями и берут на себя инициативу.

Властью (в том числе дискреционной властью, оставляющей в условиях неоднозначной, противоречивой и весьма сложной нормативно-правовой системы широкие возможности для произвола чиновников) наделяется слишком большое число государственных служащих на слишком многих уровнях управления.

Остается не вполне четко определенным понятие «злоупотребление служебным положением». (На протяжении многих столетий государственные служащие зачастую не получали вознаграждения за свой труд, поскольку предполагалось, что они «кормятся», исполняя свои служебные обязанности, - порой им даже приходилось самим платить, чтобы быть назначенными на доходное место.)

В новых структурах предстоит соблюдать принцип: думать о категориях текущей деятельности (например, как конкретно использовать ресурсы, персонал, средства), но еще больше думать о категориях результатов (как предоставить услуги, произвести продукты и т.д.), меньше заниматься текущими проблемами и больше обеспечивать будущее развитие, меньше выпускать доку­ментов и больше информировать (в этом случае контроллинг обеспечивает функцию поставки информации для обоснования решений), сосредоточиваться не на процессе деятельности, а на реализации принятых решений, не на формальных показателях (бюджетном балансе, корректировке плановых и фактических по­казателей), а на достижении конкретных целей, не на финансово-экономическом способе мышления, а на результатно-экономическом, не на бюджетном плане только, а на экономическом плане с бюджетом для организационных подразделений, не на подсчете доходов и расходов, а на двойном бухгалтерском учете, с расхо­дами и доходами, имуществом и капиталом, затратами и полезны­ми результатами, не на финансовом контроле, а на контроле по результатам.

Государственным администрациям сегодня недостаточно лишь следовать закону. Ныне спрос требует услуг в форме не только соответствующей праву, но и экономичной для клиентов, благо­приятной для общества и окружающей среды. Работающий в ко­манде над проектами менеджер - ведущая фигура государствен­ной службы. Чем выше руководящая должность, тем в большей степени занимающие ее люди должны обладать выходящими за рамки профессий управленческими знаниями, что, в свою очередь, требует крупных изменений в системах образования и повышения квалификации. Западная наука о государственном предприятии уже разработала для подготовки и повышения квалификации ру­ководящих кадров государственной службы специальные модели. Они предусматривают соединение занятий по повышению квали­фикации с изучением организационно-экономических ноу-хау.

Традиционное разделение профессиональных и координацион­ных задач органов управления несовместимо с современной теори­ей организации. Такое разделение препятствует восприятию услуг в их целостности. Специализация имеет, конечно, преимущества, связанные с эффективностью разделения труда. Она также упро­щает единое управление организацией. Но у нее немало недостат­ков: широкая сеть взаимозависимости, бюрократизм, управленческие излишества, ведомственное соперничество и т.д. Отсюда уз­копрофессиональная работа призвана сопровождаться учетом кад­ровых, организационных и финансовых ресурсов. Ответственность за количество и качество труда следует объединять с ресурсной ответственностью (за использованные факторы производства - человеческие и материальные ресурсы), а также с ответственно­стью за конечные результаты, за достижение поставленных целей.

Объединение различных видов ответственности сотрудников в федеральных и региональных администрациях весьма важно. Бо­лее развитое экономическое мышление сотрудников администра­тивных органов помогает получать более высокие результаты управленческой деятельности.

Особое первостепенное значение для оптимизации в России решений государственного уровня имеют модернизация бюджетно­го права, внедрение бюджетирования и двойной системы бухгал­терского учета. Стандартное ведение бюджетов, учета и отчетности имеет главным образом финансово-экономическую ориентацию и не в состоянии адекватно отразить рабочие процессы и тем более их регулировать. Остаются без ответов на вопросы, связанные с собственным или внешним производством услуг, покупкой, арен­дой, лизингом здания или оборудования, с учетом материальных ценностей, затратами по введению и осуществлению законов, оп­тимизацией органов управления. Ответы на эти вопросы требуют отдельных расчетов.

Государственные администрации нуждаются в системе расче­тов, используемой рыночными предприятиями и предполагающей бюджет, бухгалтерский учет и сведение баланса на основе системы двойной бухгалтерии. Такая система расчета дает необходимую информацию для планирования и принятия решений и служит со­ставлению документации и контролю за результатами. Эта система не должна быть дифференцирована, поскольку в этом случае можно утратить гибкость.

Бюджетирование осуществляется в форме плана результатов и финансового плана. План результатов включает все предполагае­мые доходы и расходы на календарный год, включая выручку с оборота, а также взимаемые налоги (если такие существуют), средства от найма и аренды, компенсационные платежи, включая возмещение целевых расходов, субсидии из выделяемых налоговых поступлений, расходы на персонал, деловые расходы, расхо­ды, на внешние услуги, амортизационные отчисления, плату за аренду и целевые расходы. Прибыль плана результатов учитыва­ется в финансовом плане.

Бюджетный (ежегодный) финансовый план включает все до­ходы и расходы, которые можно предвидеть в календарном году. Его нужно отличать от среднесрочного или пятилетнего финансо­вых планов. Агрегация финансового плана осуществляется по тем же правилам, что и планов результатов.

В принципе поступления или доходы должны служить покры­тию всех издержек или расходов. Лишь в виде исключения может специально выделяться покрытие отдельных статей, например, для инвестиционных субсидий или возмещения целевых расходов. Сметы в плане результатов и финансовом плане должны быть одинаковы по методике и сопоставимы. Такой порядок планиро­вания расчетов придает гибкость хозяйствованию на среднем уровне. Тем самым создаются системы расчетов, адекватные самостоятельно действующим администрациям, которые в то же время организационно и законодательно включены в систему ГМУ.

В будущем административная бухгалтерия будет, видимо, осуществляться не на основе камералистского разделения счетов, а с помощью коммерческой бухгалтерской системы. Односторонний счет с многими колонками (или доходы или расходы с колонками «запланированное», «фактическое», «остаток») должен заменить двухсторонний счет с одной колонкой («дебет» и «приход» только с фактическими величинами). На основе фактического сальдо с подсчетом результатов затрат или прибыли, а также финансовой калькуляции можно осуществлять ориентированное на результаты сравнение данных планов с подобными планами результатов и финансовыми планами других организаций.

Особую роль в анализе имеет изучение управленческих издер­жек. В управленческой бухгалтерии калькуляция издержек играет важную роль. Такая калькуляция дает информацию о том, какие расходы, где и для чего осуществляются. Она помогает также ре­гулированию деятельности и контролю за его экономичностью. Без строгого учета издержек провозглашение принципа рента­бельности и бережливости оказывается беспочвенным. Административные работы важно операционализировать, то есть определить конкретные данные, рабочее время, используемое оборудование и т.д., уточнить расходы. Отношения «издержки-результаты» обес­печивают информацию о масштабе и структуре использования различных факторов и результатах их комбинирования. Любая государственная деятельность связана с расходами. Но неверно, что повышение ее экономических результатов всегда связано со снижением расходов. Наоборот, с точки зрения экономики высо­кие затраты зачастую оправданы улучшением результатов.

Приступая к реформированию ГМУ, необходимо иметь в виду, что расчеты управленческих затрат от­личны от подсчетов «польза-затраты».

Затраты - выраженное в денежной форме потребление фак­торов (условий) производства при подготовке, изготовлении и реализации продукции. Так, целевые расходы и погашение долгов в текущем году являются расходами, но не затратами; будущие пенсионные выплаты в текущем году не являются бюджетными расходами, но они входят в затраты на персонал. В качестве фак­торов производства следует учитывать амортизационные отчисле­ния. Калькуляция управленческих затрат включает управленче­ские затраты и результаты управленческой деятельности, другими словами, величины, характеризующие работу и результаты. При анализе управления на принципе «польза-затраты» имеется в виду воздействие на национальное хозяйства, в которое могут входить или не входить экономико-организационные отношения «вход-выход». Но всегда такое воздействие выходит за рамки предпри­ятия и дает позитивный или негативный внешний результат, влия­ет на изменение национального дохода и т.д.

Теоретически возможно распространение калькуляции управлен­ческих затрат на то воздействие, которое администрирование оказы­вает на находящихся вне управленческой системы лиц и окружаю­щую среду. Здесь речь идет об обеспечении социальных (с точки зре­ния учета интересов различных социальных групп, социальной спра­ведливости) экологических балансов. В качестве примера сошлемся на социальные доклады и экологические экспертизы.

Государственные администрации должны принимать обяза­тельные для исполнения решения. Эти решения должны быть обоснованы в правовом и фактическом планах. Их реальность ба­зируется на учете политических, исторических, культурных, эко­номических, социальных, психологических и других факторов. Для обоснования решений используется система контроллинга. Данная область управленческой деятельности помогает руково­дству собрать, обобщить и оценить информацию, относящуюся к реализации основных целей и планированию, устанавливает от­клонения, их причины и рекомендует необходимые изменения. Финансово-экономически ориентированная бюджетная, кассовая и отчетная калькуляция не в полной мере отражает реальное поло­жение дел. Даже вводимая в государственных учреждениях эко­номико-организационная система подсчетов позволяет отразить ре­альное положение лишь в области доходов, финансов и имущества, а также получить необходимую информацию по затратам. Другие важные для управления сведения обеспечивают информа­ционные системы по персоналу, земельным участкам, зданиям, оборудованию и материалам и т.д. Административные учреждения действуют эффективно, когда они получают с помощью контрол­линга такого рода информацию о внутриорганизационных взаимо­связях.

Тем не менее, упомянутых рациональных источников недоста­точно для принятия решений. Специалисты по контроллингу, скажем, в городской администрации призваны использовать для решения стоящих перед ними задач также различные планы и информацию, режимы и уставы предприятий, реестр и статистику. Эти и другие источники следует использовать постоянно, накап­ливать их как базы данных, доступные для комбинированного компьютерного использования.

В контроллинге обычно различают два главных направления. Контроллинговая деятельность осуществляется в рамках права. Применительно к любым органам управления (особенно к ниже­стоящим администрациям) важно, чтобы, исходя из имеющихся решений, а также свободного для собственных решений и дейст­вий пространства, разработать и реализовать такие соответствую­щие праву мероприятия, которые являются наиболее экономичны­ми или обещают быть таковыми. Кроме того, с помощью контрол­линга реально также учитывать внеэкономические результаты ГМУ, когда помимо экономичности управ­ленческих действий (определяемой по соотношению затрат и результатов) рассчитывается их эффективность в смысле степени соответствия используемых средств поставленным целям и соотно­шения «план-факт», то есть определения того, насколько будет достигнута с помощью осуществляемых мероприятий поставленная цель. Применительно к высшим инстанциям возможен пересмотр самих правовых условий. Если они препятствуют экономичности или действенности управления, то целесообразны рекомендации по изменению законодательных актов или распоряжений.

Контроллинг - важный инструмент повышения экономично­сти управленческой деятельности. Конкретно используются для этого числовые характеристики и другие показатели, статистика и прогнозы, производственные, процессуальные, временные и иные сравнительные анализы, анализы затрат и результатов, инвести­ционные расчеты, анализ «польза-затраты», ценностные анализы, проверка обоснованности решений, выборки, контроль по результатам, наблюдения, опросы, анкетирование и экспертизы, ролевые игры и др.

Очень большое значение для любого государства и для России в особенности имеет проблема эффективности деятельности его ор­ганов. Производительность государственного учреждения можно представить как способность выполнять стоящие перед ним зада­чи. Применительно к государственным учреждениям это означает способность действовать в соответствии с правовыми и админист­ративными нормами, и, кроме того, - производительность. Адми­нистрация производительна тогда, когда она работает экономично, предлагает свои услуги потребителям, учитывает уровень удовле­творенности сотрудников работой, действует социально и экологи­чески правильно. Более узкое определение производительности персонализируется для тех, кто понимает ее как возможность и способность выполнять конкретную работу. В государственных учреждениях трудится немало персонала, эффективность деятель­ности которого является решающим фактором успешного выпол­нения стоящих задач. Индивидуальные достижения каждого ра­ботника зависят от его способности и готовности к труду, стремле­ния выполнять работу. Готовность и способность к труду повыша­ется с помощью использования трудовых стимулов.

Современное управление ориентирует работников госаппарата на наилучшее выполнение задач с помощью постановки целей, развития стратегии, оптимизации ресурсов, мотивации сотрудни­ков, высокого качества работы, а также на ориентацию на запро­сы клиентов и сохранение окружающей среды. Чтобы обеспечить все это на высоком уровне, необходимо использовать менеджмент качества, охватывающего все составные части управления.

Рост в объеме управленческих задач удельного веса функций планирования, регулирования и контроля требует от управленче­ского персонала высококачественной работы. В современных ус­ловиях ключевыми моментами квалификации сотрудников стано­вятся наряду со специальным образованием концептуальное мыш­ление, готовность к обучению, способность к активной критике, открытость для европейского интегрального развития, социальная компетентность, экологическая ответственность.

Особую роль играет постоянная ориентация на повышение квалификации госслужащих. Сейчас наблюдается тенденция сбли­жения функций руководящих кадров государственных админист­раций и частных предприятий, проявляющаяся в параллелизме их управленческих действий. Видимо, эта тенденция усиливается в будущем. Руководители сталкиваются с близкими по своей сути проблемами, которые отражаются в таких понятиях, как диффе­ренциация стратегических и оперативных задач, децентрализация, затратный менеджмент, мобильность, коммуникации на рабочих местах и телекоммуникации, защита окружающей среды, интернационализация.

На наш взгляд, частным предприятиям и государственным администрациям в будущем придется усиленно взаимодействовать в целях совместного решения общественных, экономических и эко­логических проблем. До нынешнего времени разделенным по спо­собу мышления, языку и действиям разным сферам предстоит сблизиться друг с другом. Государственные администраторы и ру­ководители-предприниматели нуждаются в единых, выходящих за пределы их специфических сфер деятельности профессиональных знаниях, умении руководить. В процессе учебы и повышения ква­лификации руководителей особое внимание следует уделять «их ознакомлению не только с узкопрофессиональными достижения­ми, но и с содержанием правовых, технических, экономических и других дисциплин. Столь необходимая взаимная проницаемость между экономикой и управлением объективно необходима. В процессе повышения квалификации требуется не механическое, а интегративное объединение учебного материала.

Динамичная государственная служба призвана реагировать на изменение требований к сотрудникам, создавая им условия для профессионального развития. Роль последнего в подготовке высококвалифицированных управленцев следует повышать. Профессиональное развитие становится привлекательнее, когда оно рассматривается как квалификационный параметр, как предпосылка продвижения по службе.

Если речь идет о внедрении рыночных мотивов принятия ре­шений в высших и низших эшелонах государственной власти, ключевым подходом является стремление к повышению конкурен­тоспособности. Рыночную состязательность можно отнести не только к ценовой конкуренции между субъектами рынка. Она су­ществует также между идеями, на выборах, за общественное при­знание и т.д. и в рамках рыночных отношений, и вне их пределов. Государственные учреждения соперничают не только между собой, но и с внешними организациями, хотя это и не всегда финансовые средства, выделяемые местными властями, заведующие кафедрами соревнуются за повышение своей репутации, финансовые служа­щие за высокое качество осуществленных финансовых проверок предприятий, городские службы по содействию экономики - за привлечение предприятий и т.д.

Установившееся мнение, что государство, управление - это монополия, располагающая монопольным правом на власть и счи­тающая конкуренцию несущественной, не соответствует действи­тельности. Институциональная и пространственная дифференциа­ция государственных учреждений, их дифференциация в зависи­мости от особенностей работы делают возможными сравнительные исследования, сопоставления. Это может обеспечить прозрачность связей между различными государственными организациями, де­монстрацию собственных и чужих позиций, сильные и слабые места и тем самым побуждает к конкуренции. Управленческие сравнения образуют нечто вроде суррогата рынка - с их помо­щью становятся известными лучшие и аутсайдеры, создаются эле­менты соревновательности. В результате имитируются рынки управленческих услуг.

Для того, чтобы управленческие сопоставления были реальны­ми, действенными и надежными, необходимо сравнивать друг с другом лишь те структуры, которые являются сравнимыми по процессам сферы и действиям. Важно, чтобы полученные резуль­таты обеспечивали качественное и количественное улучшение ре­зультатов работы. Сравнения могут осуществляться и другими ор­ганизациями. Остановимся на трех видах таких сравнений: вре­менных сравнениях, сравнениях планового и фактического и про­цессуальных сравнениях.

При временных сравнениях изучают конкретные показатели на определенные даты или за периоды времени. В качестве объектов для сравнений можно рассматривать, скажем, число поданных за­явлений, количество посетителей, обрабатываемые дела, время об­работки, потребление ресурсов и т.д. В случае изменения потреб­ностей в управленческих услугах и при выявлении ошибок при­нимаются соответствующие меры.

Сравнения планово предусмотренного и фактического сопос­тавляют однородные величины, имеющие различные показатели. Сравнивая фактический результат с результатом, которого следует добиться, получают конкретные числовые характеристики. Анали­зируя обнаруженные отклонения, удается выявить их причины и принять соответствующие меры.

При процессуальных сравнениях речь идет обычно о ручном и машинном труде и о различных способах поставок (например, централизованных или децентрализованных). Сопоставление альтернативных процессов помогает найти наиболее действенные формы структурной или процессуальной организации.

Здесь интересно так называемое сравнение с направляющими показателями, при котором цифровые характеристики конкретных учреждений сравниваются со средними показателями соответст­вующих отраслей управления или отраслей экономики. Позицио­нирование выше или ниже средних показателей позволяет опреде­лить лучших или худших и при необходимости дает повод для изменений.

В течение последних лет эффективность и результативность работы органов ГМУ существенно снизилась из-за значительного сокращения финансирования, не позволяющего им приобретать необходимые расходные материалы и оборудование.

В настоящее время российские органы ГМУ недостаточно компьютеризованы в сравнении с государственными структурами такого же масштаба и сложности в других странах. Так, в работе органов ГМУ и при оказании соответствующих услуг сравнительно мало используются возможности Интернета.

Заключение

Перестройка ГМУ требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью.

Речь идет о широкой социализации ГМУ, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что ГМУ не может быть просто изжито, отброшено народом, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

Общество хочет видеть ГМУ социально эффективным. Не "спешащим следом" за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.

Хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и "работать" на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.

Список использованной литературы

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

1. Теоретика - методологические подходы к исследованию муниципального управления на современном этапе развития

1.1 Понятия и основные характеристики «местного самоуправления» и «муниципального управления»

1.2 История развития местного самоуправления

1.3 Нормативно-правовые основы местного самоуправления

2. Проблемы и перспективы муниципального управления в современной России

2.1 Реформы местного самоуправления в России

2.2 Проблемы реализации местного самоуправления

2.3 Перспективы развития системы местного самоуправления и основные пути совершенствования

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

муниципальный управление местный самоуправление

Создание работоспособной и эффективной системы муниципального управления - необходимое условие обеспечения динамичного социально-экономического развития России. Считается, что именно муниципальный урровень являестя наиболее эфективным, потому, что именно на муниципальном уровне легче всего организовать обратную связь. И эта обратная связь формируется зачастую без всяких усилий, без специальных построений. На исключительную актуальность решения этой проблемы специально обратил внимание В.В. Путин в своем президентском Послании Федеральному собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года, в котором отметил, что «...на смену политике стабилизации, к настоящему времени себя уже исчерпавшей, должна прийти политика, устремленная в будущее. И для этого нам крайне необходимо эффективное государство...

Потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного и муниципального управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению».

Необходимо учитывать, что развитие местного самоуправление происходит ещй с древности, но не смотря на это, в настоящее время, местное самоуправление малоэффективно и имеет ряд проблем. И поскольку формирования не решена и до настоящего времени, необходим тщательный анализ местного самоуправления всех субъектов Российской Федерации. Вместе с тем реформы местного самоуправления в различных субъектах проводятся по различным сценариям, с учетом территориальных, национальных и региональных особенностей. Так как совокупность факторов, формирующих содержательное наполнение и определяющих эффективность функционирования местного самоуправления, скопировать невозможно, к заимствованию соответствующего опыта необходимо подходить критически.

Актуальность темы исследования заключается в том что, в современном российском обществе, которое уже более полутора десятилетия находится в трансформационном процессе, критического значения, достигли вопросы развития местного самоуправления. Поэтому появилось резкая необходимость реформирования муниципального управления.

Цельюданной курсовой работы является изучение местного самоуправления в современной России.

Объектом исследования целесообразно выделить саму систему местного самоуправления.

Предметом исследования в работе непосредственно выступает процесс реформирования в сфере местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд поставленных задач:

· ознакомиться с понятием и сущностью муниципального управления и местного самоуправления: дать характеристику и разграничить эти понятия;

· изучить историю развития местного самоуправления;

· изучить нормативно-правовую базу местного самоуправления в РФ;

· проанализировать реформы местного самоуправления;

· выявить проблемы реализации местного самоуправления;

· обозначить перспективы развития местного самоуправления

Развитие муниципального управления в России рассматривалось различными авторами: Хантце И., Базаров Т.Ю., Еремина Б.Л., В.М. Анисимов

Наиболее детально понятие кадровой политики представлены в работах ученых РАНХиГС: Бабун Р.В., Бабичев И.В., Игнатова В.Г., Радченко А.И., В.Г., Старостина А.М., Понеделкова А.В. и др.

Методологической основой исследования являются общенаучные методы исследования, системный подход, системный анализ и синтез.

Цель курсовой работы предопределила ее структуру. Данная курсовая работа состоит из двух глав, носящий практический и теоретических характер и шести параграфов, которые полностью раскрывают сущность эффективности управления.

1. ТЕОРЕТИКА - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИССЛЕДОВАНИЮ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ

Считается, что управление властью наиболее эффективно на муниципальном уровне, так как именно муниципальный уровень является наиболее эффективным уровнем управления властью, потому, что именно на муниципальном уровне легче всего организовать обратную связь. И эта обратная связь формируется зачастую без всяких усилий, без специальных построений.

Поэтому муниципальный уровень - это вообще самый главный уровень власти. И когда наше правительство начало строить новую Россию, то строительство органов власти местного самоуправления ставили во главу угла всего государственного строительства.

Формирование и реализация местного самоуправления зародилось ещё с древних времён. То, исчезая, то, вновь появляясь, оно, сопровождает всю историю нашей страны. Зародившись еще в средние века, и угасшее во времена правления Ивана Грозного, оно вновь возрождается в XVI столетии. А уж сколько раз местное самоуправление подвергалось реформированию: Иван Грозный и Петр I, Екатерина Великая и Александр II и др. властители искали наиболее подходящие формы местного самоуправления.

На сегодняшний день местное самоуправление перешло из мифического замысла в реальность. Во всех субъектах РФ создана структура местного самоуправления, осуществляющая на территории городских округов, муниципальных районов, сельских и городских поселений, образованных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Сформированы муниципальные образования и органы, осуществляющие работу местного самоуправления

Таким образом, в первой главе будут рассмотрены следующие моменты:

ь понятие и сущность местного самоуправления и муниципального управления: характеристика и разграничение понятий;

ь основополагающие принципы и функции развития местного самоуправления;

ь история развития местного самоуправления;

ь изучена нормативно-правовая база.

1.1 Понятия и основные характеристики «местного самоуправления» и «муниципального управления»

Понятие «местное самоуправление» часто смешивают с понятием «муниципальное управление». Данное смешение неправомерно.

Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве.

Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. В то же время местное самоуправление в более современном понимании не ограничивается лишь совместным ведением дел в интересах некоторой группы людей, проживающих на одной территории. Ей присущи и определенные властные элементы, т.е. возможность для решения своих задач регулировать определенные отношения и добиваться от окружающих, как минимум, проживающих и решающих свои вопросы совместно на той или иной территории, исполнения требований «общины», местного сообщества.

Ключевыми для понимания сущности местного самоуправления являются следующие основные подходы:

· местное самоуправление является формой самоорганизации жителей;

· местное самоуправление представляет определенный вид деятельности на территории;

· местное самоуправление является формой публичной власти.

В социальных науках термин «самоуправление», как и большинство других, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается по-разному.

В современной российской науке местное самоуправление определяется как форма народовластия (форма публичной власти), позволяющая территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива. Это определение подчеркивает основную сущность местного самоуправления как социального явления.

Термин «муниципальное управление» не встречается в законодательстве и является сравнительно новым в теории, и в практике современного государственного строительства, хотя вопросы управления муниципальным хозяйством разрабатывались в России и ранее (наиболее известным трудом является «Основы городского хозяйства» Л. Велихова). Слова «муниципальный», «муниципалитет» происходят от латинского «municipium» и изначально восходят к двум корням: «munus» тяготы, бремя, а «capio», «recipio» - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называется городское управление, принимающее на себя бремя общественной власти для выполнения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Понятие «муниципальное управление» появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления.

Муниципальное управление -- это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета Википедия: свободная библиотека: Муниципальное управление. - 2010 [Электронный ресурс]. URL: http :// ru . wikipedia . org / wiki /% CC % F 3% ED % E 8% F 6% E 8% EF % E 0% EB % FC % ED % EE % E 5_% F 3% EF % F 0% E 0% E 2% EB % E 5% ED % E 8% E 5 (дата обращения:23,03,2013). .

Муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности, осуществляемой органами и должностными лицами местного самоуправления, направленной на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения. Объектом муниципального управления выступает территория муниципального образования, а целью - создание необходимых условий для удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества. Для осуществления управленческого воздействия органы местного самоуправления располагают тремя основными видами ресурсов: правовыми, экономическими, административными.

Правовой ресурс обеспечен правом органов местного самоуправления принимать правовые нормативные акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Экономический ресурс обеспечен правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (включая землю), формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, регулирования цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий.

Административный ресурс означает создание организационных структур для решения тех или иных задач муниципального управления. В современных условиях эффективность муниципального управления в немалой степени зависит от выбора организационной структуры управления, определения субъектом управления главной цели и приоритетных задач, направленных на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения в муниципальном образовании.

В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования.

Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как одну из необходимых основ любого демократического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления -- документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления:

« Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения » Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // «Собрание законодательства РФ», 07.09.1998, N 36, ст. 4466 .

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».

Что касается российского законодательства. Федеральный закон от 2003 г., вступающей в силу с 1 января 2006 г., говорится: « Местное самоуправление в Российской Федерации -- форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами -- законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций » Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, с. 3822. . Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г. -- как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то, и другое.

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем -- органы местного самоуправления.

В то же время Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требуют учета всех ее отправных положений. Европейской Хартией установлено, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны.

Конституцией же РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является ее народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституционные основы местного самоуправления в РФ рассматриваются в разделе 1.3.

Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно указаны Л. Велиховым. К таким признакам он относит:

* различие в характере власти. Местное самоуправление -- власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

* разграничение сфер компетенции... Речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

* самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;

* территориально-ограниченный выборный принцип.

Все эти принципы в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Таким образом, местное самоуправление -- это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Местное самоуправление основано на ряде принципов, под которыми понимаются обусловленные природой местного самоуправления основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов1. Принципы местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления, в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления и в других законодательных актах. Они определяют демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти, их соблюдение обязательно для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением местных вопросов на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации, а также с уставами муниципальных образований. Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается организационными формами и методами деятельности муниципальных органов.

В Конституции РФ названы следующие общие принципы местного самоуправления:

ь самостоятельность решения населением вопросов местного самоуправления (ст. 12 и 130).

Муниципальные образования самостоятельны в решении вопросов местного значения, которая реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, через деятельность граждан в выборных и других органах местного самоуправления. Муниципальное образование разрабатывает устав, который принимает представительный орган местного самоуправления или непосредственно население. Органы местного самоуправления организационно обособлены, наделены в соответствии с уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Население самостоятельно определяет организационную форму осуществления местного самоуправления, наименование и структуру его органов. Местное самоуправление обеспечено финансово-экономической самостоятельностью, управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы;

ь организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12).

Местное самоуправление должно иметь автономию в отношении своей компетенции, обладать свободой действия для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в его ведении. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако строят отношения с другими муниципальными образованиями, органами местного самоуправления и государственной властью. Предметы ведения разграничиваются между муниципальными образования, они не подчиняются другим муниципальным образованиям. Являясь юридическими лицами, муниципальные образования обладают правом на муниципальную собственность и являются участниками гражданского оборота;

ь многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131).

Местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Население может самостоятельно выбирать любые формы и сочетания форм представительной (выборные органы местного самоуправления) и непосредственной демократии (референдум, выборы, собрание), определять организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления. Граждане могут реализовать свое право на народную правотворческую инициативу и на индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления;

ь обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-финансовыми ресурсами (ст. 132).

Местное самоуправление должно иметь условия, позволяющие его органам обладать достаточными для осуществления своих функций средствами. Местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, формирует, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы. Местному самоуправлению в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления гарантируется: обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных ему отдельных государственных полномочий; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

ь гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133).

Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений.

К основным принципам муниципальной службы относятся принципы, прописанные статье 3 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // "Собрание законодательства РФ", 05.03.2007, N 10, ст. 1152. :

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы

Также местное самоуправление имеет свои функции. Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельностью. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Местное самоуправление самостоятельно решает все" вопросы местного значения, оптимально сочетая местные и общегосударственные интересы для достижения наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуют социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее).

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие социально-целевые функции управления, основанные на принципах демократии и децентрализации власти:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные образования полномочны принимать и вносить изменения в свои уставы, контролировать их соблюдение; определять формы, порядок и гарантии непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения; образовывать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия; проводить выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления; определять условия и порядок организации муниципальной службы;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственность, порядок и условия ее приватизации; утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, образуют целевые внебюджетные фонды; устанавливают местные налоги и сборы; разрабатывают планы и программы развития муниципального образования и утверждают отчеты об их исполнении; принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; контролируют деятельность иных органов местного самоуправления и должностных лиц в соответствии с уставом муниципального образования. Иные органы и должностные лица местного самоуправления осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью и местными финансами. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать с муниципальным имуществом иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Они обеспечивают исполнение местного бюджета, управляют средствами муниципальных внебюджетных фондов. Местное население или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добро вольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения, местное население, кроме того, может определять на референдуме порядок и условия приватизации муниципальной собственности.

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования, что означает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; управление местными финансами; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; хозяйственная деятельность, создание и управление муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями; комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования; координирование участия предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования; осуществление внешнеэкономической и иной предусмотренной законом деятельности;

4) обеспечение прав и интересов населения и местного самоуправления. Создание условий жизнедеятельности населения - самая обширная функция, в нее входит: содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения; обеспечение санитарного благополучия населения; регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальном образовании; создание условий для развития физической культуры и спорта, для организации зрелищных мероприятий; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; утилизация и переработка бытовых отходов; ритуальные услуги и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов;

5) охрана общественного порядка и обеспечение противопожар~ ной безопасности. Сюда входят вопросы обеспечения обществ венного порядка на территории муниципального образования, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью (ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления№), создание народных дружин; организация муниципальной противопожарной службы;

6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами. Эту функцию осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. Они наделены для этого соответствующими полномочиями. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Они вправе разработать проекты законодательных актов субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, которые должны рассматриваться законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться также в органы государственной власти, к администрации предприятий, учреждений и организаций, в том числе по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению. Граждане, население муниципальных образований участвуют в реализации данной функции, используя, прежде всего институты и формы прямой демократии, в некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (например, при изменении границ муниципального образования). Граждане могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций, они могут обращаться с жалобами в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав и свобод (в том числе прав на местное самоуправление). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Представительство и защита прав местного самоуправления обеспечиваются и на международном уровне, например, муниципальные образования могут обращаться в Конгресс региональных и местных властей Европы. В частности, в палате местных властей Конгресса имеют своего представителя и муниципальные образования России. Ни один процесс управления не может осуществляться без социально-организационных функций, которые включают:

1) сбор и анализ информации. От полноты и объективности собранной социальной информации, глубины ее анализа зависят обоснованность принимаемых управленческих решений, эффективность их реализации. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, поскольку решая вопросы местного значения, осуществляя отдельные государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят, прежде всего, из интересов населения, необходимости постоянно изучать мнения населения по тем или иным вопросам местного значения, для чего используются возможности социологических методов сбора и анализа информации. Эта функция предполагает организацию муниципальной информационной службы;

2) выработка и принятие управленческого решения. Процедура выработки и принятия решения по вопросам, отведенным к предметам ведения муниципального образования, может быть различной. Управленческое решение может быть правовым актом, принятым в результате местного референдума, собрания (схода) граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятым (изданным) органом или должностным лицом местного самоуправления. На именование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации;

3) организация - воздействие на сознание и поведение людей. В муниципальной деятельности сочетаются правовые и неправовые формы, публично-правовые и частноправовые методы управления. В качестве специфического метода организации муниципальной деятельности может рассматриваться муниципальный (административный) договор, заключаемый органами местного самоуправления с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований;

4) регулирование - оперативное внесение изменений и дополнений в принятые управленческие решения, в устранении причин и условий, нарушающих нормальный ход процесса управления;

5) координация - обеспечение согласования и взаимодействия между участниками управленческой деятельности;

6) контроль и учет: проверка качества муниципальной деятельности посредством сопоставления достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления. Особенность данной функции состоит в использовании форм общественного контроля. Контроль за решением вопросов местного значения входит в компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за деятельностью самих органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований возлагается на представительный орган местного самоуправления. Население осуществляет контроль за соблюдением уставов муниципальных образований.

Таким образом, мы видим, что муниципальное управление имеет сложную структуру, которая формировалась на протяжении многих десятилетий. И в следующей части курсовой работы будут раскрыты этапы развития местного самоуправления.

1.2 История развития местного самоуправления

Так или иначе, но местное самоуправление в России существовало на всём протяжении ее истории и в этом сходятся все отечественные исследователи, занимающие вопросами исторического развития местного самоуправления.

Изначально то, что мы сегодня называем местным самоуправлением, возникло из родовой общины -- первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению, отсюда власть старейшин родов (общин), обладающих такими знаниями и жизненным опытом. Эта самоорганизация людей и есть первичный зачаток местного самоуправления.

С развитием человеческой жизни усложнялись и формы самоорганизации людей. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность производственного коллектива постепенно уменьшалась от большой общины (рода) до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения. Тогда возникло государство.

Исторически самоуправление, община старше, чем государство. Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи не была одинаковой, то уменьшаясь, то возрастая. Предшественника- ми современного европейского местного самоуправления можно считать демократии античного мира. Греки дали миру представление о гражданственности как добродетели, присущей истинному гражданину. В Афинах оформился ареопаг как центральный коллегиальный орган полисного (городского) самоуправления. Прочные самоуправленческие традиции Древнего Рима установили понятие «муниципия». Дальнейший шаг сделали средневековые вольные города, которые жили по своим законам (хартиям) и имели свою административную и судебную власть, внешнеторговые связи, высокую степень финансовой самостоятельности и независимости от феодальных государственных властей. Они сформировали «городское сословие», как особую, достаточно самостоятельную и широкую социальную группу. Здесь же возникли гильдии, братства, коммуны -- как гражданские ассоциации, как фундамент самоуправленческих начал.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже 18-19 столетий. Тогда же появились первые теории самоуправления. Первая из них, англосаксонская, предполагала формирование муниципальной организации снизу, от граждан, а вторая, континентальная, или французская, строила муниципалитет сверху, под началом и контролем государства. Впоследствии эти подходы к местному самоуправлению стали базовыми в западноевропейском сообществе, образовав два его типа. В это же время возникло первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (Англия, Франция, Пруссия и др.). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

Стала развиваться и наука о местном самоуправлении. Одним из ее основателей был французский государственный деятель, историк и дипломат Алексис де Токвиль, чью книгу «Демократия в Америке», вышедшую в свет в 1835 году, мы цитировали в первой главе.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. Оно законодательно оформилось, накопило огромный опыт работы. Не только европейские государства, но и США, Япония, Австралия, Турция и многие другие страны накопили значительный опыт демократического решения местных проблем, привлечения граждан к муниципальной деятельности. В 1975 году Советом Европы была принята Европейская Хартия местного самоуправления -- специальный документ, провозглашающий основные права местного самоуправления. К Хартии присоединилось большинство европейских государств, в том числе и Россия, которая ратифицировала ее в 1998 г. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы была создана специальная структура -- Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами -- региональной и местной. Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.

Самоуправление в России до 1917 года

Хотя институт местного самоуправления в современной России еще очень молод и история его становления отличается от европейской, неверно считать, что в России не было самоуправленческих традиций. Прародительницей самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков, Киев и др.).

Некоторые историки полагают, что города в России возникли раньше, чем государство, другие считают, что каждая древнерусская земля была городом-государством. Фактом же является то, что в Древней Руси существовали и развивались традиции самоуправления. Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. В Киевской Руси верховная власть не была единоличной -- боярская дума и вече ограничивали могущество князя, на них же большое влияние оказывала гражданская инициатива населения. В вече принимали участие все свободные граждане, но правом голосовать обладали лишь мужчины и исключительно главы семей. Народ собирался на соборной площади, заслышав зов городского вечевого колокола или глашатаев. Обычай требовал, чтобы решение, принятое вечем, было единогласным. Добиться такого согласия чаще всего было весьма трудно. Иногда, после многочасовых споров дело заканчивалось дракой. Созывать вече могли либо князь, либо группа граждан. Князь и бояре готовились к вече заранее, продумывая, как подать вопрос, чтобы не вызвать негативной реакции большинства граждан.

В сельской местности, в волостях («володети» -- править, владеть), издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами. Представители пригородных территорий (слободы, посады) имели право присутствовать и голосовать на вече в столичном (волостном) городе. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьянина было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции в трудовой деятельности вообще прочно укоренились в сознании русского и близких ему народов.

Правление Ивана IV (Грозного) началось с земской реформы и расширения прав местной власти, а закончилось опричниной, разгромом республик Новгорода и Пскова. У вечевых колоколов были вырваны языки, а сами колокола сброшены со звонниц. И хотя Иван Грозный провел в Московском государстве земскую реформу, ее целью было установление жесткой системы централизованного государственного управления, и это время известно как эпоха покорности и молчания.

В разное время в России то предоставляли местным властям более значительные права, то ограничивали их до минимума. Но самоуправление в России всегда носило сословный характер, и даже самые прогрессивные самоуправленческие начинания имели своей конечной целью усиление государственности.

Первые выборные губные и земские учреждения в России появляются в 16 веке. При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах -- земские избы и выбранные бурмистры. Петр I провел также губернскую реформу, которая полностью изменила организацию местной власти. Однако при наследниках Петра все вернулось к назначаемым губернаторам и воеводам.

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, которая приняла специальный акт -- Грамоту на права и выгоды городов Российской империи. Система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу. Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система функционировала под строгим контролем государственных чиновников -- городничих, полицмейстеров и др. После смерти Екатерины процесс снова пошел вспять. Сегодня мы мало знаем о тех людях, которые руководили российскими городами, уездами и губерниями в то время. Эта часть истории нашей Родины недостаточно изучена. Тем ценнее те немногочисленные факты, которые историками открыты и опубликованы. Так красноярский ученый Л.П.

Бердников в 1995 году опубликовал книгу “Вся красноярская власть”, в которой приводятся сведения о местных губернаторах и градоначальниках за несколько столетий. Из нее мы также узнаем, например, что еще в 1822 году в Иркутске генерал-губернатором Сибири М.М. Сперанским был разработан проект реформ, которые предполагали выборность, гласность и коллегиальность местного самоуправления, изменения в административно-территориальном устройстве Сибири. Проект был отвергнут Петербургом в виду оторванности от жизни и неготовности народа к преобразованиям.

Не все реформы местного самоуправления дошли до Сибири. Но это не значит, что в сибирских городах и селах не было своих самоуправленческих традиций. В Государственном архиве Томской области кузбасские краеведы обнаружили формулярный список о службе кузнецкого купца 2-й гильдии Медникова Антона Константиновича: «выходец из государственных крестьян; образование получил домашнее; причислен в кузнецкие второй гильдии купцы в 1871 г.; по выбору городского общества утвержден в должности кандидата городского старосты на три года с 1874 по 1877 гг.; в должности гласного по введению городового положения с 7 апреля 1877 г.; директором тюремного комитета с 10 июня 1881 г.; городским головой с 1 января 1881 г.; почетным блюстителем кузнецкого мужского приходского училища с 28 января 1882 г.; сделал взнос в пользу кузнецкого приходского училища 300 рублей за 1882, 1883 и 1884 гг…»

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России\ были земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Важно, что эти реформы были осуществлены вскоре после отмены крепостного права.

Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и др.

Органами городского самоуправления после городской реформы являлись городская дума и городская управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Однако даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений. Многие постановления местных органов власти по вопросам, входившим в их исключительную компетенцию, требовали утверждения губернатором. Городской голова, избираемый думой, подлежал утверждению губернатором и входил в систему министерства внутренних дел. Все городские чиновники всецело зависели от государственной системы и, чаще всего, наплевательски относились к решениям депутатов думы, так как это не влияло на их продвижение по службе, заработную плату и т.д.

Подобные документы

Общее понятие об органах местного самоуправления. История формирования и развития органов местного управления в России в XIX в. Земская и городская реформы XIX века. Проблемы местного управления и разработка мероприятий по их разрешению на сегодня.

курсовая работа , добавлен 24.06.2011


Понятие, история становления и развития, принципы, сущность и нормативно-правовая база местного самоуправления в России. Анализ показателей деятельности Анапского сельского округа муниципального образования: выявление проблем эффективности и пути решения.

дипломная работа , добавлен 24.01.2018


Российские традиции и возрождение местного самоуправления, современное состояние и перспективы развития реформы. Правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления. Разграничение полномочий между государством и местным самоуправлением.

курсовая работа , добавлен 20.10.2010


Исторический обзор развития местного самоуправления. Конституционные гарантии, принципы и правовая основа местного самоуправления. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Территориальные основы муниципального самоуправления.

контрольная работа , добавлен 26.01.2015


Сущность местного самоуправления РФ. Малые города в системе местного самоуправления и их проблемы. Проблемы в реализации реформы местного самоуправления в городском поселении "Город Покров". Пути решения проблем современного развития малых городов.

дипломная работа , добавлен 14.08.2017


Теоретический анализ основ местного самоуправления в Российской Федерации: сущность, значение, принципы, задачи. Изучение нормативно-правовой основы местного самоуправления. Система управления муниципального образования Высоковского сельского поселения.

дипломная работа , добавлен 31.05.2010


курсовая работа , добавлен 19.10.2012


Понятие и сущность местного самоуправления. Нормативно-правовые основы местного самоуправления. Основные документы, регулирующие юрисдикцию общин. Особенности самоуправления в сельской местности. Органы местного самоуправления сельского поселения.

курсовая работа , добавлен 24.12.2011


Этапы формирования современной системы местного управления и самоуправления в Беларуси. Система органов местного управления РБ по Закону 1991 и 2010 года. Перспективы развития белорусского местного самоуправления как структуры гражданского общества.

курсовая работа , добавлен 10.06.2014


Понятие и основные признаки местного самоуправления. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как функция местного самоуправления. Анализ организации муниципального управления в Челябинской области, его основные проблемы.

Введение

В процессе формирования в российском обществе новой профессиональной страты: муниципальных служащих,- становится очевидным тот факт, что этот процесс не может быть изолированным от тенденций развития мирового сообщества. Роль и функции служащих в управлении местными сообществами должны соответствовать требованиям основным мировых процессов.

В отечественной и зарубежной литературе существует несколько подходов к определению муниципального управления. Согласно первой точке зрения, муниципальное управление рассматривается как деятельность муниципальных образований распорядительно-исполнительного характера и является составной частью системы местного самоуправления. Согласно второй точке зрения, муниципальное управление ассоциируется с таким понятием, как государственное управление на местном уровне. Исходя из этого, муниципальное управление не включается в систему местного самоуправления, а противопоставляется ему и трактуется как управленческая деятельность на территории муниципального образования, реализуемая властью вышестоящего уровня через назначаемые административные органы.

Социальные проблемы муниципального управления

В настоящее время российские ученые придерживаются точки зрения, согласно которой муниципальное управление является более широким понятием по сравнению с местным самоуправлением, включающим:

Государственное управление на местном уровне, т.е. федеральные и региональные органы государственной власти, осуществляющие на местах ряд функций государственной политики в области финансов, налогообложения, землеустройства, занятости населения и др.;

Местное самоуправление как форму народовластия;

Муниципальный менеджмент как систему действий по налаживанию партнерских отношений между органами местного самоуправления, населением и частным капиталом в целях обеспечения поступательного социально-экономического развития муниципального образования.

XXI век резко изменил взгляд на проблемы муниципального управления и качества его человеческого потенциала. Побудительными силами выступили:

Технологический вызов - отставание от передовых стран, потеря интеллектуального потенциала, ответ на который заключается в повышении качества образования, развитие профессионализма, изменение модели компетенции для высших должностных лиц, разработка новых учебных планов, формирование более инновационной и готовой к риску организационной культуре в муниципальной службе;

Демографический вызов - потеря людских ресурсов, дефицит кадров в социальной сфере и экономике, ответ на который лежит в обеспечении равного доступа на муниципальную службу, разработке в каждом министерстве плана по обеспечению представительства всех социальных групп населения;

Экологический вызов - ухудшение здоровья нации, рост затрат на экологию, ответом на который может быть только экологический императив - экологическое воспитание и образование, изучение и применение новых здоровьесберегающих технологий, достижение баланса между работой и личной жизнью;

Информационный вызов - информационное неравенство, экономическое отставание России в информационной сфере, выдвижение знания информационных технологий в качестве залога успешной карьеры и лучшего качества жизни, ответом на который может быть выдвижение новых приоритетов в информатизации управления, привлечение внимания международных и национальных научных и учебных центров, ведущих университетов к проблемам муниципального управления;

Динамический вызов - отставание от мировой динамики перемен, кризис экономики, науки, образования, культуры, ответом на который является развитие опережающего образования как обучения жить и действовать в изменяющемся мире, облегчение доступа на высшие посты муниципальной службы специалистов со стороны, формирование небюрократического, инновационного климата в муниципальном управлении, улучшение межведомственного сотрудничества, необходимость сохранения единой системы государственной и муниципальной службы для обеспечения тесного сотрудничества между центральным правительством и формирующимися администрациями в регионах;

Мировоззренческий вызов - нарастание кризисных явлений в развитии общества, необходимость нового научного мировоззрения, ответ на который заключается прежде всего в фундаментализации знания, вырабатывающего взгляд на человека как часть Природы, открытость и привлечение талантливых людей, созидательное сознание, формирование у руководителей стратегического мышления для определения приоритетов и целей развития территорий с учетом специфических характеристик и природных особенностей;

Нравственный вызов - деморализация общества, утрата духовных ценностей, преступность, коррупция), ответом на который может быть приоритет воспитания (в том числе, нравственного) перед обучением, концентрация внимания муниципальных служащих на повышение качества их работы, необходимости сделать ее более ответственной для потребителей муниципальных услуг, управление результатами труда, новая система оплаты и оценки работы муниципальных служащих.

Метод когнитивного картирования в оценке социально-технологической компетенции муниципальных служащих города Липецка и Липецкой области

Современные научные подходы к построению комплексной оценки сегодня не возможны без применения когнитивного подхода к исследованию, позволяющего связать в единое целое множество процессов, протекающих в экономической, социальной и политической сферах. Возможным вариантом приложения когнитивного подхода в конкретном исследовании может быть оценка вопросов социально-технологической компетенции муниципальных служащих города Липецка.

Для формулирования этого понятия было рассмотрено два уже определенных – социальная и технологическая компетентность. В ходе работы мы полагаем, что в результате процесса образования у человека должно быть сформировано некоторое целостное социально-профессиональное качество, предполагающее глубокую осведомленность человека об условиях, технологиях, методиках решения проблем семьи, группы и умения грамотно реализовать свои знания на практике, легко взаимодействовать с группой (командой). Это качество может быть определено нами как целостная социально-технологическая компетентность человека.

Данные для исследования собирались с помощью анкетных опросов, результаты обрабатывались автоматически с помощью программы обработки статистических данных SPSS. Выборка составляла 100 человек, 66% из которых составляли женщины со стажем работы до 5 лет. Были опрошены муниципальные служащие Администрации липецкой области и города Липецка, занимающие такие должности как специалист, начальник отдела, заместитель начальника отдела, главный специалист, ведущий специалист и специалист первой категории.

В результате анкетного опроса было определено множество наиболее важных критериев (концептов), описывающих социально-технологическую компетенцию муниципальных служащих, таких как: знание средств, способов, программ выполнения действий, решение социальных и профессиональных задач (1); готовность к нестандартным, креативным решениям (2); знание технологии управления деятельностью (3); знание алгоритма и последовательности профессиональной деятельности(4); знание процедур социального проектирования (5); опыт реализации знаний, умений (6); технологичность деятельности (7); способность работать в команде(8); перспективное мышление (9); готовность к проявлению личного свойства в деятельности, поведении человека (10); постоянное стремление совершенствовать деятельность (11); ответственность за принятые решения (12); организованность (13); умение адекватно оценивать уровень собственной деятельности (14); готовность к риску(15); активность в общественной деятельности(16); способность к эффективной самоорганизации, самоконтролю (17); дипломатичность, умение гасить конфликты (18); мотивация исследовательской, научной деятельности (19). Требования измеримости не позволили включить в рассматриваемый набор критериев «ценностно-смысловое отношение к компетенции» (концепт №0), потому что в настоящее время не существует моделей, адекватно оценивающих этот критерий. Тем не менее, он был включен в списки дополнительных критериев.

После определения 20 переменных (концептов) был проведен еще один опрос для определения отношений причинности для каждой пары переменных. В результате было выявлено, что пары концептов, не влияющих друг на друга, отсутствуют.

Анализ показал, что в знаковом графе отсутствуют отрицательные обратные связи, и имеются четыре положительные обратные связи.

Значит, такие критерии как «знание технологии управления деятельностью», «опыт реализации знаний, умений», «системное, перспективное мышление», «готовность к нестандартным, креативным решениям» и «ценностно-смысловое отношение к компетенции» образуют контур системы. Контуром в системе называется такая комбинация связей, которая предполагает наличие трех и более факторов, находящихся друг с другом в причинно-следственной связи.

В рамках контура изменение в признаке 3 вызывает изменение в признаке 2, а он в свою очередь, влияет на признак 9, который аналогично изменит признак 6. Важно оценить характер зависимости между критериями контура. Как видим, связь положительная, представляет собой зависимость, при которой рост значений одного фактора вызывает рост значений другого фактора.

В нашем исследовании повышение знаний технологии управления деятельностью ведет к готовности муниципальных служащих принимать креативные решения, после чего вырабатывается системное перспективное мышление, которое и ведет к возрастанию уровня опытности специалиста, повышению реализации его знаний. Все вышеперечисленные факторы в своей совокупности и формируют ценностно-смысловое отношение к компетенции, которое соответственно повышается или понижается при повышении или понижении составляющих факторов.

Студент гр. ГМУ-401

Климентова Т.М.

Проблемы и перспективы государственного и муниципального управления

В настоящее время актуальными проблемами государственного и муниципального управления являются: реформирование органов власти, реализация целевых государственных программ, управления государственной и муниципальной собственностью, особенности региональной и муниципальной политики в современной России.

Федеральная целевая программа «Электронная Россия» предполагает реализацию такой задачи как «Модернизация органов власти, государственного и муниципального управления посредством внедрения ИТ», подразумевает создание систем электронного документооборота, упрощающих решение многих задач - это и сокращение сроков обработки различных документов, и расширение внутриведомственного и межведомственного взаимодействия, и повышение качества принимаемых управленческих решений. Однако применение электронных документов сегодня порождает многочисленные вопросы, от решения которых будет зависеть эффективность электронных коммуникаций в государственном секторе в будущем.

Решая проблемы защиты информации, большинство государственных организаций сталкивается с острым дефицитом специалистов в этой области. Особенно остро этот вопрос стоит в малых субъектах федерации, где отсутствуют научно-промышленные центры. Поскольку повышение квалификации специалиста в Москве или других крупных городах России стоит немалых денег, встает вопрос о целесообразности формирования государственной системы повышения квалификации и переподготовки специалистов по информационной безопасности для бюджетных организаций.

Кроме того, большое значение имеет уровень информационной подготовки государственных служащих. Представляется необходимым уже сейчас приступить к перестройке системы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, которая бы работала с некоторым опережением.

Эффективное внедрение современных информационных технологий в органах власти и управления, создание единого информационного пространства, как для отдельного региона, так и для всей страны в целом не может не предполагать единого стандарта программного обеспечения, надежной защиты информации, решения правовых, организационных и многих других вопросов. Совершенно очевидно, что для этого необходим централизованный подход, который может быть реализован только в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия».

Одной из важнейших задач современной России является формирование кадрового состава исполнительной власти регионов в связи с назначением нового губернатора. Эффективное решение этой задачи сопряжено с тремя относительно самостоятельными технологиями работы с персоналом: отбор персонала, оценка персонала и управление карьерой персонала.

Отбор - система мероприятий, обеспечивающих формирование такого состава государственных служащих, количественные и качественные характеристики которого отвечали бы целям и задачам государственной службы. В самом общем виде отбор персонала это идентификация, сопоставление, соотнесение наиболее общих требований, присущих должности с характеристиками конкретного будущего чиновника.

Отбор целесообразно рассматривать как многократное действо, в котором человек должен участвовать на протяжении всего периода своей активной профессиональной деятельности. Следует различать отбор при поступлении на государственную службу (внешний - за счет притока лиц извне) и отбор, многократно проводимый в период нахождения на службе (внутренний - за счет собственных работников).

Отбор на государственную службу основывается, прежде всего, на важнейших конституционных требованиях, определяющих основы правового статуса личности в обществе. Основные критерии отбора на государственную службу имеют наиболее общий характер и представлены в Федеральном законе “Об основах государственной службы в Российской Федерации”. К базовым принципам отбора граждан на государственную службу можно отнести:

Принцип гарантии государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений принадлежности к общественным объединениям, а так же других обстоятельств;

Принцип запрещения любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

Принцип равных прав и свобод и равных возможностей их реализации для мужчины и женщины;

Принцип права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей;

Принцип равного права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, и профессии;

Принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе.

У руководителей субъектов Федерации можно наблюдать различные подходы к отбору на государственную службу и отбору при прохождении государственной службы. Здесь многое зависит не только от законодательной базы, касающейся управления кадровым потенциалом, но и от способности кадровых служб добиться ее выполнения.

Важнейшей проблемой государственного и муниципального управления является профессиональной подготовка управленческих кадров. Для решения этой проблемы предлагается следующее:

Внедрить в образовательную практику деятельности вузов стажировки преподавателей в органах государственного и муниципального управления;

Шире использовать стажировку как вид дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих;

Дифференцировать образовательные программы дополнительного профессионального образования по категориям и группам государственных и муниципальных служащих;

Повысить практикоориентированный характер профессиональной подготовки.

Государство как система управления обществом сохранится еще не один век и, следовательно, сохранится и система государственной службы.

В качестве перспектив развития государственной и муниципальной службы в России видится следующее:

1) Развитие сети высших учебных заведений, готовящих кадры для работы на должностях государственной и муниципальной службы. Будущие специалисты должны получать широкие знания в области права, экономики, финансов, маркетинга.

2) Реструктуризация аппаратов органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленная на интенсификацию труда путем своевременного и полного информационного обеспечения, современного технического оснащения, материальной заинтересованности служащего.

3) Более совершенная правовая база государственной и муниципальной службы с полным регламентированием прав и обязанностей служащих, их социальных гарантий, закреплением ответственности служащего за нарушение обязанностей и ограничений, с установлением порядка принятия специалиста на государственную (муниципальную) службу в соответствии с принципом равного доступа граждан РФ к государственной (муниципальной) службе.

Государственная и муниципальная служба станет носителем и образцом цивилизованных отношений найма и труда. Страна приблизится к состоянию, когда работа государственного и муниципального аппарата не будет зависеть от того, кто находится у власти, важна будет работа четко отлаженного механизма, который обеспечивал бы стабильность. Этого можно будет достигнуть при условии: глобальной перестройки системы управления государственной и муниципальной службы; разработки государственной кадровой политики направленной на воспитание чиновников, основной функцией которых является строгое соблюдение действующего законодательства; отработки системы стимулирования карьерного роста чиновников; постоянного совершенствования и повышения уровня и качества образования; предъявления высоких требований к формулировке и исполнению конкретных функций государственных и муниципальных служащих.

Список использованных источников

Конституция Российской Федерации

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"

Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)"

Барсукова, Л.Я. Повышение эффективности управления муниципальной системой образования// Вопросы государственного и муниципального управления, №4, 2009

Бумажная Россия// «Инфо-Бизнес», № 40 (183)

http://www.kzn.ru/printready/2824/

На стыке XX - XXI вв. на переходном этапе своего развития Россия оказалась в ситуации глубокого, всеобщего и всестороннего кризиса, который затрагивал глубинные основы жизни общества, охватывал всю его территорию и все стороны жизни - экономику, политику, идеологию, культуру, социальную сферу, этнонациональные отношения. Эта кризисная ситуация не могла не коснуться и системы государственного и муниципального управления.

Сами по себе кризисы власти и управления не являются чем-то новым в процессе исторического развития, в том числе для России. Они имели место и в дореволюционной России, и в Советском Союзе, хотя основные причины и характеристики их были различны. В постсоветсткий период строительство новой системы государственного и муниципального управления на базе Конституции РФ 2003 г. также было сопряжено с очередным кризисом власти. Тем не менее в стране при непосредственном участии и в рамках реформирования системы государственного и муниципального управления была проделана значительная работа в области законотворчества и укрепления власти, перехода к рыночным отношениям, развития малого и среднего предпринимательства, насыщения рынка товарами, создания системы социальной поддержки населения.

Чтобы предотвратить или хотя бы смягчить углубление кризиса власти и управления, недостаточно изменить только систему самой власти. Важно обеспечить позитивные изменения во всех без исключения сторонах и сферах жизни общества - экономике, идеологии, культуре и других, основательно изучив причины общесистемного кризиса и на этой основе определив пути его преодоления. Это будет служить объективной предпосылкой преодоления кризиса власти и управления, что является жизненно важным для дальнейшего укрепления российской государственности.

Центральной перспективной задачей совершенствования системы государственного и муниципального управления является необходимость непрерывного повышения ее эффективности. На решение этой задачи направлено комплексное реформирование данной системы, активная стадия которого стала осуществляться с начала 2000-х годов.

Из комплекса мер по повышению эффективности системы государственного и муниципального управления выделяются определенные приоритеты. Прежде всего ставится задача существенного повышения уровня кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы, совершенствования ее функциональноорганизационной структуры. Главная проблема здесь не в количестве бюрократических структур, но в том, что их работа плохо организована, а знание чиновниками современной науки управления в массе своей явно недостаточно. Поэтому первоочередной задачей остается грамотная политика обучения, подбора, продвижения и стимулирования чиновников, строгое соблюдение ими законности и норм этики в предоставлении публичных услуг.

Показателен в этом отношении опыт Москвы, где с 2011 г. началась реализация программы стажировок молодежи в органах исполнительной власти. Главный смысл программы - закрепить тенденцию современной кадровой политики по привлечению на государственную службу города активных, инициативных и потенциально готовых профессионально трудиться молодых людей из числа студентов старших курсов, магистров, аспирантов, действующих бизнесменов. Задача, которую выполняет стажер, вполне конкретная - заниматься профессиональной работой на определенном участке, а не рутинной вспомогательной деятельностью. Проект примечателен тем, что в нем закреплена регулярная смена направления работы в течение года, когда участник программы каждые три месяца по своему выбору меняет место работы в разных департаментах. Когда достигается максимально возможное согласование интересов и целей стажера и подразделения, его приглашают на постоянную работе ту с соответствующим, сравнительно высоким уровнем заработной платы.

Грамотная разработка и внедрение новых методов управления в практику работы государственных и муниципальных служащих - важнейшее направление повышения эффективности госаппарата и органов муниципального управления. В современных условиях развития общества важным становится то обстоятельство, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою эффективность и результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику федерального, регионального и муниципального управления, хотя она существенно отличается от сферы частного бизнеса. В сфере государственных и муниципальных услуг потребители не всегда имеют возможность выбора. Здесь определенная часть функций имеет социальную направленность (например, суды, тюрьмы), более рельефно проявляется монополизм (тепло-, энергоснабжение), не проявляются в полной мере рыночные механизмы. Рынок в основном предполагает индивидуальный выбор, а в реализации общественных товаров и услуг преобладает общественный и групповой выбор, услуги общественного сектора не продаются по конкурентным ценам, многие из них предоставляются на бесплатной основе и издержки на их производство покрываются из налогов.

Развитие рыночных отношений, приватизация и разгосударствление разрушают монополизм государственных и муниципальных учреждений по оказанию услуг населению и бизнесу. Наиболее ярко это прослеживается на примере муниципальных служб, где эксплуатация жилья, уборка мусора, оказание услуг связи, строительство дорог и другие услуги переданы сторонним организациям. Не бесспорна реализуемая в ряде западных стран концепция, представляющая каждого гражданина в качестве клиента. Она имеет определенные ограничения, так как сужает функции гражданина - участника социального контракта до клиента - участника только рыночного контракта. Однако данная концепция доказывает свою целесообразность и результативность. В Великобритании в 1991 г. была принята Хартия Гражданина, включающая множество индикаторов качества выполнения местными органами власти своих функций по обслуживанию граждан как клиентов. Подобные индикаторы и показатели легли в основу конкурсов среди местных органов власти и учреждений социальной сферы, в процессе которых независимыми комиссиями присуждаются призовые места и награды за качество местного управления.

Все более активно внедряются в практику регионального и муниципального управления «командные» технологии менеджмента, т.е. формирование гибких временных творческих групп, ориентированных на выпуск нового или совершенствование традиционного «продукта». Создание инновационного потенциала в рамках государственного или муниципального учреждения становится залогом его успешной деятельности.

Новые подходы к государственному и муниципальному управлению предусматривают возрастание инвестиций в человеческий капитал. Крайне важным и обязательным становится непрерывное обучение персонала, прежде всего технике решения динамично возникающих проблем. В последние годы в практике государственного и муниципального управления все активнее используются методы количественной оценки результатов, а именно оценки эффективности (отношения результатов к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим). При этом необходимо учитывать различия между деятельностью организаций частного и общественного секторов. Первые стремятся к получению прибыли, что существенно отличает их от организаций общественного сектора, оценка услуг которых не всегда бывает количественно однозначна. Сложившиеся подходы в государственном и муниципальном управлении концентрируют внимание на том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата чаще всего остается в тени. Новые подходы в государственном и муниципальном управлении основное внимание акцентируют на постановку целей и задач, выработку механизмов и инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффективности.

Особое место в комплексе современных методов государственного и муниципального управления занимает бенчмаркинг как систематический процесс выявления лучших организаций и оценки их продукции и методов работы с целью использования передового опыта этих организаций. Современные подходы к развитию системы государственного и муниципального управления предполагают также изменение процедур контроля. Вместо тотального бюрократического контроля активизируется контроль со стороны населения, потребителей государственных и муниципальных услуг, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации.

Важной перспективной задачей повышения эффективности ГМУ является преодоление сохраняющейся конфронтации представительной и исполнительной властей на всех уровнях, особенно на стыке их компетенции. Нередко региональные власти вмешиваются в дела местного самоуправления или деятельность территориальных органов федеральной власти, что существенно сдерживает реализацию экономической и других реформ. Предстоит модернизировать функции и структуру исполнительной власти, формы ее взаимодействия с законодательными органами. Аппарат государственной и муниципальной службы должен стать эффективно работающим инструментом реализации экономической и социальной политики, публичных услуг населению и хозяйствующим субъектам. На муниципальном уровне необходимо более строго определить полномочия и ответственность главы местного самоуправления, выборного (депутатского) корпуса и главы администрации местного самоуправления с его аппаратом.

Принципиально важное значение для дальнейшего развития системы ГМУ, повышения ее эффективности имеет преодоление коррумпированности государственных и муниципальных служащих, способствующей деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большему отрыву власти от интересов общества. Недобросовестная часть чиновников - как федеральных, так и местных - стала использовать свое служебное положение в качестве способа для роста не общественного, а собственного благосостояния. Это негативное явление приводит к углублению кризиса доверия к власти со всеми вытекающими деструктивными последствиями.

Таким образом, комплекс основных задач и проблем (текущих и перспективных), возникающих перед современной системой государственного и муниципального управления, - грамотная разработка стратегических ориентиров, совершенствование законодательной базы, развитие экономических и иных свобод, предоставление качественных публичных услуг, эффективное управление государственной и муниципальной собственностью и др. - сохраняет свою силу и одновременно требует постоянного обновления способов их решения с учетом необходимой адаптации к динамично меняющимся социально-экономическим и политическим условиям.